20. 1. 2015
Odziv Ministrstva za javno upravo
Uvodoma pojasnjujemo, da predloga, kot je bil posredovan, ni možno realizirati, saj je treba upoštevati državno ureditev in sistem oblasti ter izvajanja javnih nalog v Republiki Sloveniji. Državna uprava v Republiki Sloveniji tako deluje v skladu z načelom zakonitosti in pravne varnosti in seveda v skladu z ustavo ter zakoni in podzakonskimi predpisi. Organiziranost uprave je določena že v Ustavi, saj prvi odstavek 120. člena določa, da organizacijo uprave, njene pristojnosti in način imenovanja njenih funkcionarjev določa zakon. Prav tako mora zakon določiti pristojnosti posameznih ministrstev, kar izhaja iz drugega odstavka 114. člena Ustave. Na ta način zakonodajna veja oblasti določa organiziranost in pristojnost izvršilne veje oblasti, pri čemer pa izvršilna veja oblasti upoštevaje naloge in pristojnosti notranjo organiziranost in podrobnejša delovna področja posameznih organov lahko določa sama. Z zakonom se namreč ustanavljajo ministrstva in določajo ministri, drugi organi in organizacijske enote državne uprave pa se lahko ustanavljajo tako z zakonom kot tudi s podzakonskimi predpisi, ki jih sprejema vlada.
Zakon o Vladi Republike Slovenije določa, da je vlada najvišji organ državne uprave Republike Slovenije, opredeljuje sestavo in delo vlade ter določa ministre za posamezne resorje, daje pravno podlago za imenovanje ministrov brez resorja kot tudi za ustanavljanje vladnih služb. Vladna služba se v skladu z zakonom ustanovi za organizacijsko, strokovno in drugo pomoč pri delovanju vlade in usklajevanju dela ministrstev. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 65/2014 – ZVRS-H), ki je pričel veljati 6.9.2014 je spremenil strukturo vlade oziroma na novo določil nekatere ministrice in ministre, tako da so v vladi ministrice ali ministri za zunanje zadeve, notranje zadeve, obrambo, finance, gospodarski razvoj in tehnologijo, pravosodje, javno upravo, delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, zdravje, izobraževanje, znanost in šport, infrastrukturo, kulturo, kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano ter okolje in prostor. Zakon torej določa dvanajst ministrstev in enega ministra brez resorja.
Zakon o državni upravi v 1. členu opredeljuje upravo kot del izvršilne oblasti v Republiki Sloveniji, ki izvršuje upravne naloge. Vlada vodi in usmerja državno upravo prek ministrstev. Tako je bil v mesecu decembru 2014 sprejet Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 90/2014 – ZDU-1I), ki ureja notranjo organizacijo ministrstev kot organov državne uprave. Pri pripravi predloga zakona so bila upoštevana načela sodobne javne uprave, in sicer predvsem načelo zakonitosti in samostojnosti državne uprave, v skladu s katerim uprava opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave, zakonov in drugih predpisov, in načelo transparentnosti, v skladu s katerim so ministrstva in njihova delovna področja natančno določena.
Notranjo organiziranost uprave ureja Uredba o organih v sestavi, ki je izvedbeni predpis zakona o državni upravi, v skladu s katero se lahko ustanovi upravni organ v sestavi ministrstva za opravljanje specializiranih strokovnih nalog, izvršilnih in razvojnih upravnih nalog, nalog inšpekcijskega in drugega nadzora in nalog na področju javnih služb. V skladu z zakonskimi merili uredba določa, kateri organi v sestavi delujejo v posameznih ministrstvih, njihova delovna področja, naziv predstojnika in način opravljanja spremljajočih nalog strokovne pomoči predstojniku. Pristojnost za ustanavljanje in ukinjanje ter za določanje delovnih področij organov v sestavi ministrstev je zakon o državni upravi prenesel na Vlado RS in ji na ta način prepustil odgovornost za oblikovanje strukture vladnega sektorja..
Sprememba delovnih področij in spremenjena organizacijska struktura ministrstev je vplivala tudi na notranjo organizacijsko strukturo ministrstev, zaradi česar je bila spremenjena tudi Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mest in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih (Uradni list RS, št. 91/2014). Ta uredba ureja notranjo organizacijo organov državne uprave, in sicer določa vsebino in vrsto notranjih organizacijskih enot ter v nadaljevanju notranjo organizacijo ministrstva, odvisno od velikosti in pristojnosti posameznega ministrstva. V skladu z uredbo so notranje organizacijske enote v organih državne uprave naslednje: kabinet, direktorat, sekretariat, urad, sektor, inšpekcija, oddelek, center, služba, glavna pisarna, območna enota, izpostava, referat, krajevni urad, diplomatsko predstavništvo in konzulat.
Nadalje zakon o državni upravi določa, da upravne naloge opravljajo upravni organi in nosilci javnih pooblasti, v okviru slednjega ureja torej tudi možnost podelitve javnih pooblastil osebam javnega prava, posameznikom in pravnim osebam zasebnega prava, kamor uvrščamo tudi javne agencije. Zakon o državni upravi predpisuje, da se javna agencija lahko ustanovi za opravljanje upravnih nalog v skladu s posebnim zakonom, ki ureja javne agencije, če je s tem omogočeno učinkovitejše in smotrnejše opravljanje upravnih nalog, kot bi bilo v primeru opravljanja nalog v upravnem organu, zlasti če se lahko opravljanje upravnih nalog v celoti ali pretežno financira z upravnimi taksami oziroma plačili uporabnikov ali če glede na naravo oziroma vrsto nalog ni potreben ali ni primeren stalni neposredni politični nadzor nad opravljanjem nalog. Status organizacijo ter naloge in dejavnosti javnih agencij na sistemski ravni ureja Zakon o javnih agencijah (Uradni list RS, št. 52/02, 51/04 - EZ-A in 33/11 - ZEKom-C; v nadaljevanju besedila: ZJA).
Javno agencijo se ustanovi zlasti v primeru, ko je treba upravljavsko, nadzorno ali regulatorno funkcijo ločiti od politike resornih ministrstev ali vladnih služb. V skladu z ZJA je javna agencija opredeljena kot statusna oblika osebe javnega prava. ZJA določa, da se javna agencija ustanovi za opravljanje regulatornih, razvojnih ali strokovnih nalog v javnem interesu, če zanje z zakonom ni predvidena druga statusna oblika. Glede kriterijev za ustanovitev javne agencije ZJA vsebuje enako določbo kot zakona o državni upravi. Javna agencija se torej ustanovi, če je s tem omogočeno učinkovitejše in smotrnejše upravljanje nalog, kot bi bilo v primeru opravljanja upravnih nalog v upravnem organu, zlasti če se lahko upravljanje upravnih nalog v celoti ali pretežno financira z upravnimi taksami oziroma plačili uporabnikov, ali če glede na naravo ali vrsto nalog ni potreben ali primeren neposredni politični nadzor nad opravljanjem nalog.
Pomembno je opozoriti tudi na določbo ZJA, po kateri se javna agencija lahko ustanovi le v primeru, ko z organizacijsko obliko organa v sestavi ministrstva ne bi bilo mogoče uresničiti cilja učinkovitejšega opravljanja upravnih nalog v upravnem organu.
Upoštevaje navedena pojasnila je torej možno zaključiti, da organizacijska struktura uprave temelji na pravnih podlagah, ki urejajo tudi delovno področje. Sam obstoj in delovanje oseb javnega prava pa temelji na namenu, zaradi katerega so bile ustanovljene, zato jih ni možno enostavno ukiniti. Sicer pa Ministrstvo za javno upravo v okviru naslednje finančne perspektive načrtuje strukturno, funkcionalno in kadrovsko analizo subjektov javnega prava, ki bo lahko podlaga tudi za morebitne organizacijske spremembe.