6. 2. 2012
Odziv Urada za enake možnosti
V Uradu za enake možnosti smo preučili predlog za umik t.i. kvot, ki določajo najnižji delež kandidatk in kandidatov na kandidatni listi za volitve v državni zbor. Spreminjanje volilne zakonodaje ne sodi med pristojnosti Urada za enake možnosti, vendar kljub temu podajamo našo oceno predloga, saj se nanaša na posebne ukrepe za zagotavljanje uravnotežene zastopanosti spolov na enem izmed področij družbenega življenja, kjer se neenakost spolov najbolj trdovratno ohranja.
Zakon o enakih možnostih žensk in moških (Ur.l. RS, št. 59/2002), ki določa skupne temelje za izboljšanje položaja žensk in ustvarjanje enakih možnosti žensk in moških na političnem, ekonomskem, socialnem, vzgojno-izobraževalnem ter na drugih področjih družbenega življenja, daje pravno podlago za uvajanje posebnih ukrepov, namenjenih ustvarjanju enakih možnosti žensk in moških ter spodbujanju enakosti spolov na posameznih področjih družbenega življenja, kjer se ugotavlja neuravnotežena zastopanost spolov oziroma neenak položaj oseb enega spola (prvi odstavek 7. člena). Zakon v drugem odstavku 7. člena tudi določa, da obstaja neuravnotežena zastopanost spolov, če je zastopanost enega spola na posameznem področju družbenega življenja ali njegovem delu nižja od 40 % (ta prag je bil določen v skladu z resolucijo Evropskega parlamenta z dne 18. 1. 2011 o uravnoteženi udeležbi žensk in moških v procesu odločanja).
Na Uradu za enake možnosti smo in še vedno podpiramo vse posebne ukrepe, ki prispevajo k odpravljanju neenakosti žensk in moških ter izboljšanju položaja tistega spola, ki je na nekem področju v slabšem položaju. Udeležba žensk v odločanju v političnem življenju pa je z vidika standardov, ki jih med drugim določajo Zakon o enakih možnostih žensk in moških in Konvencija OZN o odpravi vseh oblik diskriminacije žensk, katere pogodbenica je Slovenija od 1993, in zavez, ki jih je Slovenija sprejela med drugim kot članica Evropske unije, OZN in Sveta Evrope, področje, kjer se je v Sloveniji najbolj trdovratno ohranjala neenaka delitev moči med ženskami in moškimi in posledično podzastopanost žensk.
Da je bil do zadnjih volitev v državni zbor najvišji delež izvoljenih poslank v tej instituciji 13,3%, je empirični podatek, ki kaže na vedno večji razkorak med udeležbo in položajem žensk na ekonomskem, socialnem, kulturnem in drugih področjih družbenega življenja in njihovim dostopom do političnega odločanja in posledično zastopanostjo v voljenih organih oblasti.
Številna prizadevanja in dejavnosti za povečanje udeležbe žensk v procesih političnega odločanja, vključno z zakonskimi določbami, ki politične stranke zavezujejo k spodbujanju enakih možnosti žensk in moških pri kandidiranju za volitve v organe stranke in volitve v državni zbor, organe lokalnih skupnosti in predsednika oziroma predsednice države (Zakon o političnih strankah in Zakon o enakih možnostih žensk in moških) se niso izkazala za dovolj uspešna pri doseganju bolj uravnotežene zastopanosti spolov, ki je eden od prioritetnih ciljev v Resoluciji o nacionalnem programu za enake možnosti žensk in moških, 2005 – 2013.
Razprave o pomanjkanju enake zastopanosti žensk in moških so sprožale tudi vprašanja glede uvedbe ukrepov normativne narave in spodbudile državni zbor in vlado k uvedbi ukrepov za zagotovitev enakih možnosti obeh spolov pri kandidiranju v Ustavo in vse tri zakone, ki urejajo volitve v Republiki Sloveniji.
Junija 2004 je Državni zbor sprejel Ustavni zakon o spremembi 43. Člena Ustave RS, s katerim je bil členu, ki zagotavlja splošno in enako volilno pravico, dodan nov četrti člen, ki zakonodajalca pooblašča, da z zakonom določi ukrepe za spodbujanje enakih možnosti žensk in moških pri kandidiranju na volitvah v državne organe in organe lokalnih skupnosti.
Zakonodajalec je to pooblastilo uresničil leta 2005 s sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/2005), ki v 70.a členu določa, da morajo politična stranka ali volivci, ki v volilni enotni predlagajo več kot enega kandidata oziroma kandidatko, vsakemu od obeh spolov zagotoviti najmanj 40 odstotkov mest na kandidatni listi ter svoje kandidatke in kandidate na prvi polovici kandidatne liste razporediti izmenično po spolu. Liste, ki niso sestavljene skladno s temi določili, mora občinska volilna komisija zavrniti. Prehodno obdobje, ki ga je uvedel zakon, je omogočilo postopno povečevanje najnižjega deleža zastopanosti žensk in moških na kandidatnih listah, in sicer za prve volitve po uveljavitvi zakona, ki so bile 2006, najmanj 20-odstotni delež, za volitve, ki so bile 2010, pa najmanj 30-odstotno zastopanost obeh spolov. V prehodnem obdobju je zakon dopuščal tudi delno odstopanje od načela izmeničnosti v zgornji polovici kandidatne liste.
Leta 2006 je Državni zbor RS sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 78/2006). Določba o uravnoteženi zastopanosti spolov na kandidatnih listah določa, da na kandidatni listi, na kateri so najmanj štirje kandidati oziroma kandidatke, noben spol ne sme biti zastopan z manj kakor 35% od skupnega dejanskega števila kandidatov in kandidatk na listi. Na kandidatnih listah, na katere so uvrščeni zgolj trije kandidati oziroma kandidatke, mora biti med njimi najmanj en predstavnik oziroma predstavnica vsakega od spolov. Zakon tudi določa, da liste kandidatov in kandidatk, ki niso v skladu z zakonom, volilna komisija zavrne. Tudi ta zakon ima prehodno določbo, ki za prve volitve v državni zbor, ki bodo izvedene po uveljavitvi zakona, določa nižji delež zastopanosti spolov na kandidatnih listah, in sicer najmanj 25-odstotno zastopanost žensk in moških.
Še pred dopolnitvijo ustave pa je bil sprejet Zakon o volitvah poslancev iz Republike Slovenije v Evropski parlament (Ur.l. RS, št. 40/2004), ki je kot prvi volilni zakon zapovedal 40-odstotno zastopanost žensk in moških na kandidatnih listah in določil, da mora biti najmanj en kandidat vsakega od spolov uvrščen v zgornjo polico liste.
Jasno je torej, da je za razliko od nekaterih držav, ki so v svojo volilno zakonodajo dejansko uvedle t.i. ženske kvote (določile najnižji delež žensk med kandidati in kandidatkami), v Sloveniji zakonodajalec izhajal iz načela uravnotežene zastopanosti obeh spolov in uvedel obveznost zagotavljanja najnižjega deleža žensk in moških na kandidatnih listah za vse volitve, torej t.i. spolne in ne ženske kvote.
Poleg tega so analize kandidatnih list vseh volitev pokazale, da politične stranke pa tudi liste volivk in volivcev za vse volitve od uveljavitve obveznih najnižjih deležev kandidatk in kandidatov, z izjemo ene od strank, ki so kandidirale na lanskih volitvah v državni zbor, niso imele težav z oblikovanjem list, skladnih z določbami zakonov. Potrdilo se je celo, da so na vseh volitvah od uveljavitve t.i. spolnih kvot, v povprečju presegle predpisan najnižji delež žensk in moških (na lokalnih volitvah leta 2006, za katere je bil z zakonom določen 20-odstotni najnižji delež žensk in moških na kandidatnih listah, je bil povprečen delež kandidatk 32,8 odstotkov; na lokalnih volitvah 2010, ko je bil z zakonom določen 30-odstotni delež, pa je bil povprečen delež žensk 38,5 odstotka; na državnozborskih volitvah leta 2008, ko je veljala zakonsko določena najmanj 25-odstotna zastopanost žensk in moških na kandidatnih listah, je kandidiralo 35 odstotkov žensk; na državnozborskih volitvah 2011, za katere so stranke morale upoštevati najmanj 35-odsotno zastopanost spolov, pa je bil povprečni delež kandidatk 40%). V predlogu podana ocena o zapletenosti določb, ki naj bi vodila v vložitev list, ki niso skladne z zakonom, je zatorej neutemeljena.
Koristnost z zakoni uvedenih t. i. spolnih kvot kot ukrepa za odpravo občutne neuravnoteženosti spolov v voljenih organih predstavniške oblasti se je potrdila tudi v volilnih izidih, čeprav povečanja deleža izvoljenih žensk zanesljivo ni mogoče pripisati zgolj kvotam (na lokalnih volitvah 2006 je bilo izvoljenih za 13% več občinskih oziroma mestnih svetnic kot leta 2002, leta 2010 pa se je njihov delež povečal še za odstotek, in sicer na 22%; na volitvah v državni zbor leta 2011 je bilo izvoljenih 32% poslank, torej kar 19% več kot na prejšnjih volitvah, sicer pa na vseh petih preteklih volitvah v državni zbor delež izvoljenih poslank nikoli ni presegel 13%).
To skupno delo za doseganje uravnotežene zastopanosti žensk in moških v voljenih organih predstavniške oblasti ni končano. Ureditev predpisanih minimalnih deležev zastopanosti žensk in moških na kandidatnih listah bi veljalo ne le ohraniti, ampak tudi spremeniti in dopolniti, predvsem zato, da se predpisani najnižji deleži poenotijo (40 odstotkov tudi za kandidatne liste za volitve v državni zbor) in da se z določbami o razvrščanju kandidatk in kandidatov na liste zagotovi večja izvoljivost žensk.
Tudi z mnenjem, da je z vsiljenimi kvotami okrnjena demokratična paradigma, skladno s katero naj bi vsaka lista ali stranka v svoj seznam umestila kandidatke in kandidate ne glede na spol, raso, vero ali pripadnost, ne soglašamo. Temeljni načeli demokracije sta enakost in univerzalnost, torej enaka vrednost in enake pravice sleherne ženske in moškega. Univerzalnost torej pomeni, da mora demokracija veljati za vse ženske in moške ter pripadnice in pripadnike zapostavljenih ali izključenih skupin. Pristajanje na naravno evolucijo pri doseganju enakosti spolov v političnem odločanju, torej pristajanje na to, da bo čas naredil svoje, ne omogoča napredka pri izenačevanju razmerja moči med ženskami in moškimi. Poleg tega, ko gre za urejanje delovanja političnih institucij in predstavništva, niso v igri vplivi naravne evolucije, temveč so vse norme in pravila rezultat političnih dogovorov.
Odziv Ministrstva za javno upravo
Državni zbor Republike Slovenije je junija 2004 sprejel Ustavni zakon o spremembi 43. člena Ustave Republike Slovenije, ki se je dopolnil z novim odstavkom: »Zakon določi ukrepe za spodbujanje enakih možnosti moških in žensk pri kandidiranju na volitvah v državne organe in organe lokalnih skupnosti.« Ustavni zakon je izhajal iz dejstva, da v Sloveniji ženske predstavljajo 51,13% vsega prebivalstva, kljub takšnemu deležu v populaciji pa je delež žensk na najvišjih položajih v državnih organih oziroma v procesih odločanja nizek. Čeprav je 43. člen ustave pred navedeno spremembo zagotavljal splošno in enako aktivno in pasivno volilno pravico vsaki polnoletni osebi z državljanstvom, je število žensk že na kandidatnih listah za javne funkcije kazalo, da so ženske v izraziti manjšini.
Izključevanje velikih družbenih skupin iz upravljanja javnih zadev oziroma iz procesov odločanja je za sodobne predstavniške demokracije nesprejemljivo. Uravnotežena oziroma sorazmerna prisotnost obeh spolov je zlasti pomembna pri odločanju, saj velikokrat neposredno vpliva na širino in kakovost odločanja in s tem na kakovost družbenega razvoja. S spremembo ustave so bili v Sloveniji postavljeni temelji za enake možnosti sodelovanja moških in žensk v postopkih kandidiranja za voljene organe predstavniških oblasti na državni in lokalni ravni. Državni zbor Republike Slovenije je v letu 2006 sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v državni zbor , katerega eden izmed poglavitnih ciljev je bil povečanje participacije žensk v javnem življenju, zlasti zaradi njihove (pre)majhne zastopanosti v nacionalnem predstavniškem telesu. Z zakonom so se uveljavili aktivni ukrepi za izenačevanje obeh spolov in s tem za boljše varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter demokratičnost družbe, večjo socialno pravičnost in boljše in bolj raznolike politike ter izpostavljanje novih političnih vprašanj in problemov. Pred tem je bilo stanje v zastopstvu obeh spolov v državnem zboru izrazito favorizirano v korist moškega spola. Za doseganje cilja čim večje dejanske enakosti obeh spolov v sestavi državnega zbora je zakon sprejel rešitev, po kateri na posamezni kandidatni listi noben spol ne sme biti zastopan z manj kot 35 odstotki .
Podobne rešitve poznajo tudi druge evropske države (na primer Belgija, Finska, Francija …). Zaradi negativnih posledic neenakomerne zastopanosti posameznega spola na določenih funkcijah in v poklicih tudi drugod v Evropi odpravljajo vzroke in posledice takšnega stanja. Pravni akti in ukrepi Evropske unije ter Sveta Evrope kažejo, da je eden osrednjih problemov današnje družbe ravno neenakopravnost med spoloma. Evropska unija zato šteje odpravo diskriminacije med spoloma za eno pomembnih in prednostnih političnih nalog .
Po mnenju Ministrstva za javno upravo je enakopravna udeležba žensk pri upravljanju javnih zadev nujna in potrebna tudi v slovenskem prostoru. Glede na to, da ženske predstavljajo več kot polovico slovenskega prebivalstva in so najštevilnejša družbena skupina, bi morale biti primerno prisotne tudi pri odločanju, in to na vseh ravneh (lokalni, nacionalni in evropski) .
Glede na vse navedeno Ministrstvo za javno upravo predloga, po katerem naj bi kvote umaknili, ne podpira. Podpira pa pozitivne ukrepe za povečanje deleža žensk pri odločanju z vidika uravnotežene zastopanosti spolov, kot enega od standardov sodobne demokracije, s ciljem oblikovanja stabilne, vključujoče, varne in pravične družbe.