19. 12. 2023
Odziv Ministrstva za notranje zadeve
Financiranje političnih strank ureja Zakon o političnih strankah (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo, 103/07, 99/13, 46/14 in 78/23) v poglavju "IV. Financiranje stranke". Tako v 21. členu med drugim določa, da stranka pridobiva sredstva iz članarine, prispevkov fizičnih oseb, prihodkov od premoženja in proračuna ter prepoveduje vsakršno pridobivanje sredstev stranke iz tujine. Pridobivanje sredstev stranke iz prispevkov fizičnih oseb podrobneje ureja 22. člen zakona, ki med drugim določa, da je prispevek za stranko po tem zakonu poleg prispevka v denarju tudi vsako darilo ali drug nedenarni prispevek, brezplačna storitev za stranko, prevzem obveznosti stranke oziroma opravljanje storitev za stranko ali prodaja blaga stranki pod pogoji, ki stranko postavljajo v bolj ugoden položaj kot druge koristnike storitev oziroma kot kupce blaga teh oseb; da prispevki posamezne fizične osebe ne smejo v skupnem znesku v letu, za katero se dela letno poročilo stranke, presegati desetkratne povprečne bruto mesečne plače na delavca v Republiki Sloveniji po podatkih Statističnega urada Republike Slovenije za preteklo leto ter da morajo biti v primeru, če prispevki fizične osebe v skupnem znesku v letu, za katero se dela letno poročilo stranke, presegajo višino povprečne bruto mesečne plače, v letnem poročilu stranke navedeni podatki o osebnem imenu in naslovu fizične osebe ter višina skupnega letnega zneska, ki ga je fizična oseba prispevala stranki.
Financiranje političnih strank iz državnega proračuna podrobneje ureja 23. člen zakona, ki v prvem odstavku določa, da imajo stranke, ki so na zadnjih volitvah v državni zbor kandidirale svoje kandidatke ali kandidate, pravico do sredstev iz državnega proračuna, če so v državi dobile najmanj 1% glasov volivcev. V drugem odstavku določa, da imajo v primeru, če je na volitvah več strank predložilo skupno kandidatno listo, pravico do sredstev iz državnega proračuna, če so v državi dobile najmanj 1,2% glasov (če sta skupno listo predložili dve stranki) oziroma 1,5% glasov (če so skupno kandidatno listo predložile tri ali več strank). V tretjem odstavku med drugim določa, da so stranke iz prvega in drugega odstavka tega člena upravičene do 10% sredstev, namenjenih v proračunu za financiranje političnih strank, v enakih deležih, do preostalih 90% sredstev pa so upravičene sorazmerno s številom glasov volivcev, ki so jih dobile v vseh volilnih enotah. V šestem odstavku med drugim določa, da se sredstva za financiranje strank določijo v proračunu Republike Slovenije, da se za financiranje strank lahko nameni najmanj 0,0085 % in ne več kot 0,017 % bruto družbenega proizvoda, doseženega v letu pred sprejetjem proračuna ali rebalansa proračuna ali sprememb proračuna, da odstotek višine bruto družbenega proizvoda iz prejšnjega stavka, ki se nameni za financiranje strank, na predlog vodij poslanskih skupin določi kolegij predsednika državnega zbora (v nadaljnjem besedilu: kolegij), da se sklep kolegija javno objavi na spletni strani državnega zbora ter da se sredstva za posamezno stranko določijo v finančnem načrtu državnega zbora. V sedmem odstavku pa določa, da se sredstva strankam izplačujejo po dvanajstinah.
Financiranje političnih strank iz proračuna lokalne skupnosti pa podrobneje ureja 26. člen zakona, in sicer določa, da lokalne skupnosti financirajo stranke v skladu s tem zakonom in da pristojni organ občine s sklepom o financiranju strank določi, da stranka, ki je kandidirala kandidatke oziroma kandidate na zadnjih volitvah za občinski svet, dobi sredstva iz proračuna lokalne skupnosti sorazmerno številu glasov volivcev, ki jih je dobila na volitvah. Če se volitve izvedejo po večinskem volilnem sistemu, se število glasov, ki so jih stranke dobile na volitvah v posamezni volilni enoti, deli s številom članom sveta lokalne skupnosti, ki se volijo v tej volilni enoti. Določeno je tudi, da stranka pridobi sredstva iz proračuna lokalne skupnosti, če je dobila najmanj polovico števila glasov, potrebnih za izvolitev enega člana sveta lokalne skupnosti, ki ga dobimo, če število veljavnih glasov delimo s številom mest v občinskem svetu. Višina sredstev, namenjenih za financiranje političnih strank, se določi v proračunu lokalne skupnosti za posamezno proračunsko leto. Pri opredelitvi višine sredstev se izhaja iz izhodišča, da ta ne smejo presegati 0,6 % sredstev, ki jih ima lokalna skupnost zagotovljena po predpisih, ki urejajo financiranje občin in s katerimi zagotovi izvajanje ustavnih in zakonskih nalog za to leto.
Zakon v 25. členu tudi določa, da državni organi, organi lokalnih skupnosti, pravne osebe javnega in zasebnega prava ter samostojni podjetniki posamezniki in posamezniki, ki samostojno opravljajo dejavnost, ne smejo financirati strank, razen če zakon določa drugače. Takšna prepoved je v zakonu določena predvsem z namenom, da se prepreči financiranje strank tudi s strani podjetij, ki so v neposredni ali posredni večinski državni lasti oziroma izogibanje razkritju podatkov o osebah, ki dajo prispevek stranki ter možnost, da bi s prispevanjem prispevka stranki pravne osebe, samostojni podjetniki posamezniki ali osebe, ki samostojno opravljajo dejavnost, pridobili neupravičeno prednost pred tistimi subjekti, ki strankam prispevkov niso dali (na primer pri javnih naročilih); ter da se zmanjšajo koruptivna dejanja, ki so povezana s financiranjem strank.
Iz navedenih določb zakona torej izhaja, da zakon omogoča pridobivanje sredstev stranke tako iz članarine in prispevkov fizičnih oseb, pri čemer določa zgornjo mejo pridobivanja teh sredstev ter prag za razkritje podatkov, kakor tudi iz proračuna. Iz 23. člena zakona med drugim izhaja, da imajo pravico do sredstev iz državnega proračuna le stranke, ki so na zadnjih volitvah v državni zbor dosegle določen prag, ter da se strankam, ki so upravičene do teh sredstev, del sredstev dodeli v enakih deležih, ne glede na število prejetih glasov volivcev (linearno), drugi del sredstev pa se strankam dodeli glede na število prejetih glasov (proporcionalno). Del sredstev iz državnega proračuna (10 odstotkov) je namreč namenjen za pokrivanje fiksnih stroškov strank, ki nastanejo pri njihovem delovanju in s katerimi se soočajo vse stranke, ne glede na število prejetih glasov volivcev. Preostali del sredstev (90 odstotkov) pa se med upravičene stranke razdeli glede na uspeh na volitvah oziroma število prejetih glasov volivcev. Taka delitev sredstev omogoča tudi majhnim, zunajparlamentarnim strankam enakopravnejši položaj pri konkurenčnem boju za volivce in izvajanju drugih dejavnosti ter povečuje resnost kandidiranja strank na volitvah. Iz 26. člena pa med drugim izhaja obveznost lokalnih skupnosti, da financirajo politične stranke, ki izpolnjujejo pogoje, ter da mora pristojni organ občine sprejeti sklep o financiranju strank, v katerem določi, da lokalna skupnost financira politične stranke le za glasove, ki so jih te dobile na volitvah članov sveta lokalne skupnosti. Financiranje političnih strank iz državnega proračuna in proračuna lokalne skupnosti je zato utemeljeno tudi z dejstvom, da so stranke prikrajšane za sredstva iz tistih virov, ki jih zakon prepoveduje, stroški strank pa ostajajo fiksni.
Ob tem dodajamo, da sta bili tako določba 23. člena kot tudi določba 26. člena Zakona o političnih strankah predmet presoje pred ustavnim sodiščem. Določba 23. člena zakona predstavlja uskladitev z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-367/96 z dne 11.3.1999, s katero je bilo zakonodajalcu med drugim naloženo, da:
- spremeni oziroma dopolni protiustavno ureditev tako, da odpravi diskriminacijo med parlamentarnimi in zunajparlamentarnimi strankami,
- postavi lahko določen prag za pridobitev sredstev iz državnega proračuna, ki je lahko izražen v številu glasov, pridobljenih na volitvah, ali v drugem merilu,
- je prag lahko le tolikšen, da prepreči pridobivanje denarja iz proračuna strankam, ki so vložile kandidature, za katere se je na volitvah izkazalo, da niso imele nobenih realnih možnosti za uspeh,
- je iz državnega financiranja dopustno izločiti le tiste stranke, za katere se na volitvah izkaže, da niso imele realnih možnosti za pridobitev vsaj enega mandata,
- je prag za pridobitev sredstev lahko večji od zahtevanega števila podpisov, s katerimi je potrebno podpreti kandidaturo,
- ima zakonodajalec pravico, da pri določanju potrebne podpore za kandidiranje izbere nižji prag, pri določanju pogojev za pridobitev denarja iz državnega proračuna pa višjega.
Zakonodajalec je po proučitvi več možnih rešitev kot najprimernejši kriterij določil uspeh na volitvah, ki ga je opredelil v odstotkih glasov (1%), ki jih je na volitvah dobila posamezna stranka glede na vse veljavne glasove, oddane v državi. Prag je manjši od potrebnega števila glasov volivcev za vstop v Državni zbor in večji od potrebnega števila podpisov volivcev, s katerimi volivci lahko določijo listo kandidatov.
Na pobudo političnih strank je Ustavno sodišče ponovno presojalo 23. člen Zakona o političnih strankah ter v obrazložitvi odločbe, št. U-I-223/00-22 z dne 24.10.2002, med drugim navedlo da:
- je volilni prag 1% oziroma 1,2% in 1,5% postavljen razumno in v skladu z namenom, ki naj bi ga dosegel – izločitev tistih strank iz državnega financiranja, za katere se je na volitvah izkazalo, da niso imele nobenih možnosti za vstop v Državni zbor (ni kršeno načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave),
- je financiranje strank po novi ureditvi zgolj prispevek države k izoblikovanju in graditvi demokratičnih odnosov v družbi z zagotavljanjem enakih možnosti za delovanje različnih strank različnih političnih opcij; sredstva naj bi strankam zagotovila določen finančni vir za njihovo politično delovanje in večjo usposobljenost za nastop na volitvah,
- sredstva iz državnega proračuna nedvomno vplivajo na zmožnost stranke pri kandidiranju kandidatov na volitvah, zato bi previsok prag za pridobitev sredstev lahko pomenil poseg v navedeno ustavno pravico, čeprav lahko pridobijo pravico do teh sredstev tudi zunajparlamentarne stranke,
- je volilni prag določen dovolj nizko – podobno ureditev financiranja imajo tudi Avstrija, Nemčija, Madžarska,
- je volilni prag 1% za pridobitev sredstev iz državnega proračuna primeren ukrep, ukrep je tudi sorazmeren. Volilni prag 1% predstavlja le manjšo oviro za pridobitev teh sredstev (za stranke, ki niso dosegle tega praga, se lahko šteje, da nimajo zadostne podpore volivcev oziroma je njihova politična moč še neznatna).
Pri presoji 26. člena zakona pa je Ustavno sodišče RS v obrazložitvi odločbe, št. U-I-223/00-22 z dne 24.10.2002, med drugim navedlo, da ureditev financiranja političnih strank iz proračunov lokalnih skupnosti določa kot pogoj za pridobitev pravice do financiranja določen uspeh na volitvah, pri čemer gre za enak kriterij, kot je določen za pridobitev pravice do financiranja iz državnega proračuna. Število glasov (50% glasov, potrebnih za pridobitev enega mandata) omogoča financiranje političnih strank, ki na volitvah niso uspele pridobiti mandata v občinskem svetu. Tako so iz financiranja izključene tiste politične stranke, za katere je zakonodajalec ocenil, da niso imele realnih možnosti za določen uspeh na volitvah. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je navedena ocena razumna in da volilni prag ni previsok glede na to, da vloga političnih strank v lokalnih skupnostih ni tako izrazita kot vloga političnih strank na državni ravni ter da je postavitev volilnega praga za pridobitev pravice do financiranja iz proračunov lokalnih skupnosti v skladu z načelom sorazmernosti iz razlogov, ki jih je ustavno sodišče navedlo že pri presoji volilnega praga za pridobitev pravice do financiranja iz državnega proračuna.
Glede na obrazložitev Ustavnega sodišča menimo, da predlog predlagatelja za ukinitev financiranja političnih strank iz proračuna ne sledi zahtevam, ki izhajajo iz navedenih odločb Ustavnega sodišča, zato ni primeren za nadaljnjo obravnavo.