29. 12. 2023
Odziv Ministrstva za javno upravo
Predlog spremembe Zakona o splošnem upravnem postopku.
Strinjamo se, da je Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP)[1] treba v določenih delih prilagoditi času. V ta namen je v okviru Sveta za trajnostni razvoj državne uprave ustanovljena posebna delovna skupina strokovnjakov, ki bo pripravila sistemska izhodišča za sprejemanje odločitve o obsegu in smeri prenove ZUP. Skupina je (med drugih) razpravljala o prenovi zakona in zavzela načelno stališče, da morebitni nov zakonodajni okvir splošnega pravnega postopka sicer sledi uveljavljeni (tradicionalni) ureditvi splošnega upravnega postopka, ki zagotavlja dokaj učinkovito zaščito javnega interesa ter posameznikov (v smislu fizičnih ali pravnih oseb) v razmerju do upravne oblasti, ob tem pa zasleduje večjo stopnjo splošnosti normiranja kot sedaj.
Vaša teza, o ustreznosti pritožbenega postopka brez vloge organa prve stopnje, je nasprotna stališču učinkovitosti in ekonomičnosti upravnega postopka.
Pravica od pravnega sredstva iz 25. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: URS) zagotavlja dvostopenjski postopek, s pravico do pritožbe, ki je obravnavana pri instančnem organu. Temu sledi tudi ureditev upravnega postopka, ki uvršča pravico do pritožbe med temeljna načela (13. člen ZUP).
Pritožbeni postopek
Strinjamo se, da so v upravnem postopku organi javne uprave v prednosti pred državljanom iz vidika enostranskega oblastnega odločanja (inter partes), a vendar se mu v postopku zagotavlja položaj subjekta, v skladu s temeljnim civilizacijskim in ustavnim načelom spoštovanja človekovega dostojanstva. Zagotavljanje položaja subjekta pa pomeni vzpostavitev ustreznih procesnih pravic, ki posamezniku omogočajo aktivno sodelovati v postopku odločanja in z delovanjem uveljaviti zaščito svojih zakonsko priznanih interesov pri sprejemanju odločitev. Kršitev teh pravic zaradi njihove pravne vrednosti in pomena pomeni bistveno kršitev pravil postopka, in to ne glede na to, ali je ta kršitev lahko vplivala na ugotavljanje dejanskega stanja. S tem je neločljivo povezana tudi potreba po obstoju učinkovitih pravnih sredstev, na podlagi katerih lahko posameznik doseže pravno varstvo svojih pravic. Poudarjamo pa, da se pravna pravila, ki urejajo upravni postopek razlikujejo od pravil v drugih postopkih, zato ga je treba ločiti od pravdnega, nepravdnega, kazenskega in drugih postopkov, v katerih se ne odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristi posameznikov v konkretnih upravnih zadevah.[2]
Spoštovanje načela instančnosti predpisuje in zagotavlja URS. V 22. členu URS določa, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. In nadalje v 25. členu določa, da je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. V 23. členu določa, da ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Sodi mu lahko samo sodnik, ki je izbran po pravilih, vnaprej določenih z zakonom in s sodnim redom.
Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-309/94 z dne 16. 2. 1996 (Odl. US V, 21) navedlo, da pravica do pravnega sredstva zagotavlja načelo instančnosti, katerega bistvena vsebina je v tem, da lahko organ druge stopnje presoja odločitev prvostopenjskega organa z vidika vseh vprašanj, ki so pomembna za odločitev o pravici in obveznosti. Ustavno sodišče se je opredelilo tudi do tega, kako razlagati pojem »drugo pravno sredstvo« iz 25. člena Ustave.[3]
Ustavno sodišče je v svoji sodni praksi interpretiralo pravico do pravnega sredstva in tudi skrbno presojalo enoinstančno upravno odločanje kot morebiti nedopustni poseg v to ustavno pravico. Tako je v sodobni pravni državi temeljno učinkovito pravno sredstvo upravni spor, v katerem se lahko presojajo tako dejanski kot tudi pravni vidiki, in ne pritožba v upravnem postopku. Z upravnim sporom pa je (hkrati) zagotovljeno tudi učinkovito sodno varstvo pravic in pravnih interesov posameznikov.[4]
Ker je ZUP oblikovan v skladu z URS in na način, da zagotavlja način uresničevanja pravice do učinkovitega pravnega sredstva, se v zvezi s predlogom drugačne zasnove pritožbenega postopka ne moremo strinjati. Poudarjamo pa, da morajo vsi organi in njihove uradne osebe, spoštovati URS, zakone, druge na zakonu temelječe predpise in splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, ko odločajo o pravicah, obveznostih in pravnih koristi posameznikov v upravnih zadevah. Pri tem dodajamo, da nadzor nad izvajanjem tega zakona in drugih zakonov, ki urejajo upravne postopke, opravlja upravna inšpekcija (307. člen ZUP).
Menimo, da seznanitev organa oziroma uradne osebe, ki je izdala odločbo, z vsebino pritožbe, ne more oziroma ne bi smela vplivati na samo odločitev, ki je odvisna od presoje taksativno naštetih razlogov s pritožbo izpodbijano odločbo (237. člen ZUP). Prvostopenjski organ lahko poseže oziroma spremeni svojo odločitev samo v primerih, ki jih določi zakon. Temeljni pogoj za spremembo odločitve oziroma izdajo nadomestne odločbe je, da se zaradi pritožbe spremeni odločitev, v delu, v katerem se izpodbija, ker se presodi, da je pritožba utemeljena. Na tak način stranka hitreje pride do zakonite odločbe, zato je takšno postopanje tudi v njenem interesu. Pri tem je pomembno še, da pri tem ne moremo govoriti o nepristranski obravnavi pritožbe, kot je zapisano v pobudi, saj mora prvostopenjski organ postopek v zvezi s pritožbo voditi objektivno in nepristransko. Dodatno je treba opozoriti, da se po naravi stvari ne more zgoditi, da prvostopenjski organ ne bi bil seznanjen s pritožbo zoper njegovo odločitev, saj mora nenazadnje drugostopenjskemu organu poslati celotno dokumentacijo upravne zadeve, poleg tega pa ga organ druge stopnje seznani z odločitvijo, ki jo je sprejel v zadevi.
V zvezi s pristojnostjo organa za sprejem pritožbe, poudarjamo, da je tovrstna ureditev ustrezna zaradi ekonomičnosti in učinkovitosti postopka, ker je točno ta organ tisti, ki ima vse dokumente, ki se tičejo zadeve, pozna upravno zadevo, zato hitreje odpravi morebitno nezakonitost, če je zaradi nje treba izdati drugačno odločbo. Takšen postopek je v interesu stranke, ker tako hitreje pride do zakonite odločbe, kot tudi v interesu upravnih organov, da se zadeve, ki jih je mogoče rešiti na prvi stopnji, ne odstopajo na drugo. Organ prve stopnje sicer res da ne odloča o pritožbi, saj odloča o pritožbi le organ druge stopnje, ki je praviloma iste vrste kot organ prve stopnje (razen, če organ, ki je izdal odločbo, spozna, da je pritožba v materialnem pogledu utemeljena, nadomesti izpodbijano odločbe z novo odločbo - 242., 243., 244 člen ZUP, a formalno tudi v tem primeru ne odločba o pritožbi, zato v izreku ne piše o utemeljenosti pritožbe). Vendar pa ima organ prve stopnje pooblastila glede formalnega preizkusa pritožbe in sicer, ali je pritožba dovoljena, pravočasna in če jo je vložila upravičena oseba (1. odst. 240. člena ZUP) in tudi glede nadomestitve izdane odločbe (možnost nadomestne odločbe je le enkrat, ob morebitni ponovni pritožbi, mora to odstopiti II. st.). Po opravljenem formalnem preizkusu, če ne nadomesti izpodbijane odločbe z novo odločbo, pritožbo posreduje organu druge stopnje, ki odloči o zadevi (245., 246. člen ZUP). Pravica organa prve stopnje do nadomestitve izdane odločbe spreminja pritožbo dejansko v ugovor zoper izdano odločbo.
Poudariti bi želeli, da postopek, ki se sproži na podlagi rednega pravnega sredstva, pomeni sicer nadaljevanje, vendar hkrati posebno stopnjo (fazo) rednega upravnega postopka, pri čemer odloča o pravnem sredstvu organ druge stopnje oziroma organ, ki opravlja nadzorstvo nad delom organa, ki je izdal upravni akt (devolutivnost; instančno pravno sredstvo).
Način uresničevanja pravice do pritožbe kot ga predpisuje ZUP, je po našem mnenju ustrezen.