20. 10. 2020
Odziv Ministrstva za javno upravo
V zvezi s prejetim predlogom uvodoma opozarjamo, da je potrebno ločevati javne uslužbence, ki sklenejo delovno razmerje v javni upravi po zakonsko določenem postopku, in funkcionarje, ki pridobijo svojo funkcijo z imenovanjem oziroma volitvami.
V skladu s pravno ureditvijo Republike Slovenije se poslanci v državni zbor volijo na podlagi splošne in enake volilne pravice na svobodnih in neposrednih volitvah s tajnim glasovanjem. Pravico voliti in biti voljen za poslanca ima državljan Republike Slovenije, ki je na dan glasovanja dopolnil osemnajst let starosti in ki mu ni bila odvzeta poslovna sposobnost ali podaljšana roditeljska pravica staršev ali drugih oseb (7. člen Zakona o volitvah v državni zbor - Uradni list RS, št. 109/06 – UPB1, 54/07 – odl. US in 23/17).
Župani se volijo na podlagi splošne in enake volilne pravice na svobodnih in neposrednih volitvah s tajnim glasovanjem (2. člen Zakona o lokalnih volitvah - Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 83/12, 68/17 in 93/20 – odl. US). Pravico voliti in biti voljen za župana ima vsak državljan Republike Slovenije, ki je na dan glasovanja dopolnil 18 let starosti.
Pravico voliti in biti izvoljen za predsednika republike ima državljan Slovenije, ki je na dan glasovanja dopolnil osemnajst let starosti in mu ni odvzeta poslovna sposobnost (2. člen Zakona o volitvah predsednika republike - Uradni list RS, št. 39/92 in 73/03 – odl. US).
Predsednika vlade voli državni zbor z večino glasov vseh poslancev, ministre pa imenuje in razrešuje državni zbor na predlog predsednika vlade (Glej 111. in 112. člen Ustave Republike Slovenije - Uradni list RS, št. 33/91- 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99 in 75/16 – UZ70).
Glede na navedeno je mogoče ugotoviti, da slovenska pravna ureditev glede omejevanja pasivne volilne pravice stoji na izhodišču, da morata biti aktivna (pravica voliti) in pasivna volilna pravica (pravica biti izvoljen) glede pogojev čim bolj izenačeni. Pogoji za uveljavljanje pasivne volilne pravice so, tako kot za aktivno volilno pravico, državljanstvo Slovenije, določena starostna meja in poslovna sposobnost. Za uveljavljanje pasivne volilne pravice torej niso predpisani nobeni strožji oziroma dodatni pogoji, kot na primer da oseba ni bila pravnomočno obsojena zaradi kaznivega dejanja ali da zoper njo ni vložena pravnomočna obtožnica. Ustavni in zakonodajni red Republike Slovenije v zvezi s pojmom t.i. instituta neizvoljivosti na določeno funkcijo, takšnih dodatnih pogojev za uveljavljanje pasivne volilne pravice ne pozna.
Funkcionarji pridobijo svojo funkcijo, ki je časovno omejena (tj. za mandat), in sicer z imenovanjem oziroma volitvami v Državnem zboru kot splošno predstavniškem telesu (v primeru predsednika vlade in ministrov) ali na neposrednih in splošnih volitvah (v primeru poslancev, predsednika države, županov). Izvolitev funkcionarjev je tako odraz izražene večinske podpore (zaupanja) državljanov na volitvah. Nenazadnje imajo v demokratičnih ureditvah volivci možnost, da odločajo o tem, katera oseba je primerna, da predstavlja njihove interese oziroma kateri bodo podelili mandat. V kolikor volivci ocenijo delo in ravnanja kandidatov kot slabo oziroma neprimerno, imajo na volitvah možnost, da jih na volitvah ne izvolijo. Volja volivcev je torej tista, ki bo odločila, kateremu kandidatu bo dala svoj glas ter tako prispevala k splošni podobi Slovenije.
S predlogom št. 12092-203 je povezano tudi vprašanje razlogov za prenehanje funkcije funkcionarjev. V zvezi s tem pojasnjujemo, da na primer razloge za prenehanje funkcije poslanca, ki so povezani s kaznivimi dejanji, ureja Zakon o poslancih (Uradni list RS, št. 112/05-uradno prečiščeno besedilo, 20/06-ZNOJF-1, 109/08, 39/11 in 48/12), ki v prvem odstavku 9. člena določa, da poslancu preneha mandat, če je s pravnomočno sodbo obsojen na nepogojno kazen zapora, daljšo od šest mesecev. Nadalje prenehanje mandata župana ureja 37.a člen Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 40/12 – ZUJF, 14/15 – ZUUJFO, 11/18 – ZSPDSLS-1 in 30/18, 61/20 – ZIUZEOP-A in 80/20 – ZIUOOPE), na podlagi katerega tudi županu preneha mandat, če je s pravnomočno sodbo obsojen na nepogojno kazen zapora, daljšo od šest mesecev. Zakonodajalec je na ta način uredil prenehanje opravljanja funkcije, ko funkcionar že opravlja mandat, saj po izvolitvi funkcionarja volivci namreč nimajo več vpliva oziroma možnosti odločati o tem, katera oseba je (še) primerna za opravljanje funkcije.
Predlog št. 12092-203 se nanaša tudi na javne uslužbence, ki sklenejo delovno razmerje v javni upravi. V zvezi s tem opozarjamo, da za razliko od funkcionarjev javni uslužbenci delovno razmerje v javni upravi sklenejo po zakonsko določenem postopku v primeru izpolnjevanja vseh predpisanih pogojev. Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 69/08 – ZTFI-A, 69/08 – ZZavar-E in 40/12 – ZUJF) tako v drugem odstavku 88. člena določa t.i. druge pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za sklenitev delovnega razmerja oziroma pri imenovanju uradnika v naziv. Za imenovanje v uradniški naziv je v skladu z 2. točko navedene zakonske določbe opredeljen pogoj, da oseba ni bila pravnomočno obsojena zaradi naklepnega kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti, in da ni bila obsojena na nepogojno kazen zapora v trajanju več kot šest mesecev. Ta dva zakonska pogoja za nekaznovanost se štejeta kumulativno.
V zvezi s predlogom predlagatelja je treba nadalje upoštevati, da je tudi odgovornost za zakonito in smotrno delovanje javnih uslužbencev v času sklenjenega delovnega razmerja v naši pravni ureditvi že urejena (disciplinsko, kazensko in materialno). Vsi javni uslužbenci so v skladu z veljavno ureditvijo v določenih primerih že sedaj lahko poklicani na odgovornost oziroma so ustrezno sankcionirani. Zakonodaja omogoča, da se ob ugotovljenih kršitvah pri opravljanju dela javnih uslužbencev uveljavijo tudi sankcije, ki jih zakonodaja daje za te primere na voljo, in sicer uveljavljanje disciplinske, odškodninske in kazenske odgovornosti.
Glede disciplinske odgovornosti se za javne uslužbence uporabljajo določbe Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 35/05 – uradno prečiščeno besedilo) o disciplinski odgovornosti (XVII. Poglavje), kjer je med drugim kot težja disciplinska kršitev na primer opredeljeno nezakonito ali nenamensko razpolaganje z javnimi sredstvi. Disciplinska ukrepa, s katerima je možno sankcionirati javne uslužbence za disciplinske kršitve, sta opomin in denarna kazen.
Javni uslužbenec lahko poleg disciplinske odgovornosti odgovarja tudi za prekršek in kaznivo dejanje. Vse te odgovornosti ne izključujejo disciplinske odgovornosti. Kazenski zakonik (KZ-1) v šestindvajsetem poglavju določa »Kazniva dejanja zoper uradno dolžnost, javna pooblastila in javna sredstva«, ki se nanašajo na naslednja kazniva dejanja uradnih oseb oziroma javnih uslužbencev: Zloraba uradnega položaja ali uradnih pravic (257. člen); Oškodovanje javnih sredstev (257.a člen); Nevestno delo v službi (258. člen); Ponareditev ali uničenje uradne listine, knjige, spisa ali arhivskega gradiva (259. člen); Izdaja tajnih podatkov (260. člen); Jemanje podkupnine (261. člen); Dajanje podkupnine (262. člen); Sprejemanje koristi za nezakonito posredovanje (263. člen); Dajanje daril za nezakonito posredovanje (264. člen); Kršitev človeškega dostojanstva z zlorabo uradnega položaja ali uradnih pravic (266. člen); Izsiljevanje izjave (267. člen) in Protipravna prilastitev stvari ob preiskavi ali izvršbi (268. člen). Kazenska odgovornost se ugotavlja pred kazenskim sodiščem. Kazensko sodišče mora oškodovancu omogočiti uveljavitev tudi civilnopravnega odškodninskega zahtevka znotraj kazenskega postopka oziroma ga napotiti na pravdo, kjer uveljavlja odškodnino po Obligacijskem zakoniku in Zakonu o pravdnem postopku pred civilnim sodiščem. Če ima kršitev delovnih obveznosti javnega uslužbenca vse znake kaznivega dejanja, delodajalec tako lahko javnemu uslužbencu tudi izredno odpove pogodbo o zaposlitvi.
Glede na vse navedeno v zvezi s prejetim predlogom menimo, da je veljavna ureditev v Republiki Sloveniji, ki izhaja iz enakih izhodišč kot ureditev večine sodobnih držav, ustrezna, navedeni predlog pa neprimeren za nadaljnjo obravnavo.