10. 8. 2015
Odziv Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti
Hkrati v zvezi s posredovanim predlogom uvodoma pojasnjujemo, da Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju obsega obsežno tematiko pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki predstavlja enega izmed temeljih socialnih sistemov v Republiki Sloveniji, na podlagi katerega se zavarovanci zavarujejo za primer nastopa rizika starosti, smrti in invalidnosti. Pri oblikovanju zakonodaje je treba poseben poudarek nameniti dolgotrajnosti zavarovanja ter prejemanja pravic na podlagi takega zavarovanja, saj se posameznik v predmetnem sistemu tekom svojega življenja znajde v različnih vlogah (kot zavarovanec ali pa kot upravičenec do pravic po tem sistemu). Prav dolgoročnost predmetnega sistema je bistvenega značaja pri oblikovanju pravil zavarovanja, ki ne omogoča hitrih sprememb, kljub temu da ga je treba prilagajati vsakokratnim družbenim okoliščinam.
Zaradi neugodnih demografskih napovedi, gospodarske situacije in višanja primanjkljaja pokojninske blagajne, ob povišanju dolgoživosti zavarovancev, se je zakonodajalec odločil, da bo z reformo sistema vzpostavil preglednejši sistem ter upokojitvene pogoje, ki bodo veljali za vse kategorije zavarovancev enako. Ob upoštevanju že omenjenih družbenih okoliščin je bil tako namen zakonodajalca prerazporeditev bremena staranja in dolgoživosti med sedanje in bodoče generacije zavarovancev ter prejemnike pokojnin na kar se da enakomeren način, to je na način, ki bi v najboljši meri prerazporedil bremena med različne generacije. Kot je že večkrat poudarilo tudi Ustavno sodišče RS ima zakonodajalec ne samo pooblastila, temveč tudi dolžnost, da zakonodajo spreminja, če to narekujejo spremenjena družbena razmerja. Načelo prilagajanja prava družbenim razmeram je eno izmed načel pravne države. To pomeni, da zakonodajalec lahko enak položaj pravnih subjektov v različnih zaporednih časovnih obdobjih uredi različno.
Za dosego ciljev iz prejšnjega odstavka je zakonodajalec v prvi vrsti zaostril upokojitvene pogoje, hkrati pa tudi spremenil način upokojevanja. V primerjavi s predhodno veljavno zakonodajo je uvedel nov pojem »pokojninska doba brez dokupa«, ki je bistvenega pomena pri starostnem upokojevanju, poleg tega pa določil tudi nov način upokojevanja, in sicer predčasno upokojevanje, hkrati pa so se nekateri pojmi z uvedbo ZPIZ-2 ukinili (npr. delovna doba). V zvezi z navedbami o retroaktivnem posegu ZPIZ-2 v pravice posameznikov, ki so se vključili v zavarovanje po predhodno veljavnih zakonodajah, zaradi česar naj bi bil ZPIZ-2 neustaven, pojasnjujemo, da vsakokratni zakon določa pogoje za vstop v zavarovanje, prispevne stopnje ter tudi pogoje za pridobitev pravice. Pričakovanja zavarovancev, da se njihov položaj ne glede na morebitne spremenjene družbene razmere v več kot desetletju (posameznik je namreč v sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanje v različnih vlogah vključen več desetletij) ne bo v ničemer spremenil, niso realna niti utemeljena. Ob drastičnih spremembah družbenih razmer, je tako nemogoče pričakovati, da se zakonodaja v ničemer ne bo spremenila. Temeljno pravilo pri pokojninskem in invalidskem zavarovanju je, da se pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja uveljavljajo po predpisih, ki veljajo v času nastanka zavarovalnega primera, torej v času, ko upravičenec lahko uveljavi pravice iz tega zavarovanja, torej ko izpolni z vsakokratno zakonodajo določene pogoje za pridobitev pravice. Če bi se namreč postavili na drugačno stališče, pokojninska zakonodaja sploh ne bi smela spreminjati pogojev za pridobitev pokojnine, saj posamezniki, ki so vključeni v sistem ravno tako plačujejo in pridobivajo pokojninsko ter celo delovno dobo na podlagi zakonodaje, ki velja v tistem trenutku, pa kljub temu pokojnine ne morejo uveljaviti, dokler ne izpolnijo z vsakokratno zakonodajo določenih pogojev. Temu sledi tudi praksa Ustavnega sodišča RS, ki je v odločbi U-I-186/12-34 zapisalo, da »čeprav ima pravica do pokojnine tudi premoženjskopravno naravo, to ne pomeni, da Ustava zagotavlja tudi pokojnino v določeni višini. Zakonske spremembe, s katerimi se zakonsko določen obseg človekove pravice zmanjšuje, zato ne pomenijo nujno že posega v človekovo pravico do pokojnine.« Hkrati je zapisalo tudi, da »ustava ne preprečuje, da bi zakon spreminjal zakonsko določene pravice za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, upoštevajoč tudi načelo varstva zaupanja v pravo kot enega od ustavnih načel pravne države. Obseg pravic, določen z zakonom, se z zakonom tako lahko zmanjša z učinkom za naprej.« Menimo torej, da s spremembo ZPIZ-2 ne prihaja do retroaktivnega posega v pridobljene pravice. Nenazadnje posamezniki z vključitvijo v sistem obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja sistem niso pridobili pravice, temveč zgolj zavarovalno dobo/pokojninsko dobo, ki je eden od pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Ker posamezniki tako niso pridobili pravice do pokojnine, z določanjem novih upokojitvenih pogojev za naprej, še posebej ob upoštevanju določeni prehodnih obdobij ter določb o varstvu pričakovanih pravic, ni prišlo do posega v njihove pravice, še posebej ne za nazaj.
Kot je v svoji odločbo št. U-I-29/96-39 že ugotovilo Ustavno sodišče, je »zakonodajalec torej pooblaščen, da določi pogoje in obseg pravic, ki gredo zavarovancem iz obveznega pokojninskega zavarovanja, pri čemer mora ureditev zagotavljati posamezniku socialno varnost in njegovo enakost pred zakonom, ob upoštevanju temeljnega načela o Sloveniji kot pravni in socialni državi (2. člen Ustave). Načelo enakosti pred zakonom pomeni predvsem zahtevo po nearbitrarni uporabi prava do pravnih subjektov, zavezuje pa tudi zakonodajalca k zagotavljanju enakosti subjektov pri zakonodajnem normiranju. Ne preprečuje, da bi zakonodajalec različno urejal pravna razmerja, ampak ga obvezuje, da mora enaka razmerja urejati enako ter različna različno. Pri tem mora v okviru namena zakona oziroma njegove posamezne norme izbrati ustrezna sredstva, sorazmerna neenakosti med posameznimi subjekti.« Zakonodajalec je tako v okviru svojega pooblastila in dolžnosti prilagajanju prava dejanskim družbenim razmeram, reformiral pokojninski sistem na način, da je na novo postavil pogoje za upokojitev, pri čemer je ugodneje uredil upokojitev posameznikov z dolgim delovnim stažem, saj je le-tem omogočil, da se upokojijo ob nižji starosti, ne da se jim iz tega razloga znižala pokojnina.
Poudariti je še treba, da je zakonodajalec v skladu s prehodnimi določbami upošteval tudi varstvo pričakovanih pravic, in sicer na način, da se lahko vsakdo, ki je po zakonodaji, ki je veljala do uveljavitve ZPIZ-2, izpolnil pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, upokoji po prehodno veljavni zakonodaji, ne glede na to, kdaj poda zahtevo za starostno upokojitev. Ravno tako je omogočil nekaterim drugim kategorijam zavarovancev, da se upokojijo po stari zakonodaji, in sicer ob upoštevanju njihovega specifičnega socialnega stanja (varstvo brezposelnih, delovnih invalidov, prejemnikov poklicne pokojnine). Za preostale zavarovance, ki še niso izpolnjevali pogojev za pridobitev starostne pravice in jih tako ne moremo uvrstiti med tiste, ki imajo »že pridobljeno pravico«, pa izpostavljamo, da je bila pri oblikovanju ZPIZ-2 upoštevana tudi praksa Ustavnega sodišča RS, ki je že v svoji odločbi št. U-I-159/94 z dne 15. 6. 1995 (Uradni list RS, št. 65/95) navedlo, da pokojninski sistem ne prenese hitrih radikalnih sprememb, s čimer je bilo določeno, da se spremembe pokojninskega zavarovanja lahko sprejmejo le za naprej in z daljšim prehodnim obdobjem.
Reforma pokojninskega sistema je tako upoštevala ustavna načela po postopnem spreminjanju pogojev, kot tudi načela po spreminjanju pogojev zgolj za naprej oziroma po prepovedi retroaktivne veljavnosti zakona. Predpisala je varovane kategorije, ki se lahko upokojijo po starih predpisih ter prehodna obdobja, v kateri se posamezniki, ki so bili tik pred upokojitvijo, lahko upokojijo po milejših pogojih, kot pa bodo veljali po poteku teh obdobij. Glede na zapisano menimo, da spreminjanje pokojninske zakonodaje oziroma poslabševanje pogojev za upokojitev za naprej ne pomeni posega v ustavne pravice posameznikov, temveč je zakonodajalec s tem le sledil svojemu pooblastilu in dolžnosti spreminjanja prava glede na spremenjene družbene okoliščine, zaradi česar tudi menimo, da spremembe predmetne zakonodaje na predlagan način, niso smiselne. Nenazadnje je pravično, da se bremena starajočega prebivalstva prerazporedijo na vse generacije ter da mora vsak posameznik nositi svoj del tega bremena, kar se odraža tudi na pokojninskem področju.