4. 12. 2014
Odziv Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti
Aktualna ureditev
Posebni ukrepi so namenjeni uresničitvi dejanske enakosti oseb, ki so v manj ugodnem položaju zlasti zaradi npr. svojega spola, narodnosti, rase ali etničnega porekla, vere ali prepričanja, invalidnosti, starosti in spolne usmerjenosti. Posebni ukrepi se lahko sprejmejo z namenom preprečevanja ali odpravljanja posledic takšnega položaja oziroma predstavljajo nadomestilo za manj ugoden položaj. Takšno različno obravnavanje mora upravičevati zakonit cilj, sredstva za dosego tega cilja pa morajo biti ustrezna in potrebna. Posebni ukrepi oziroma takšna različna obravnava ne pomenijo diskriminacije. Izvajajo se lahko samo toliko časa, dokler je to potrebno, da se doseže namen oziroma cilj, zaradi katerega so bili uvedeni.
Uporabo posebnih ukrepov na področju enakosti spolov določa Konvencija OZN o odpravi vseh oblik diskriminacije žensk. Kot je opredeljeno v 4. členu konvencije, je namen različnega obravnavanja pospešiti uresničevanje dejanske enakosti žensk in moških, vendar takšno različno obravnavanje ne sme povzročiti neenakih ali posebnih meril in preneha veljati, ko so dosežene enake možnosti in enaka obravnava žensk in moških. Tudi Pogodba Evropske unije v 157. členu določa, da z namenom zagotoviti dejansko polno enakost med moškimi in ženskami v delovnem življenju, načelo enakega obravnavanja državam članicam ne preprečuje ohranitve ali sprejetja ukrepov o specifičnih ugodnostih, s katerimi se nezadostno zastopanemu spolu olajša opravljanje poklicne dejavnosti ali prepreči ali izravna neugoden položaj v poklicni karieri. Posebno določbo o sprejetju posebnih ukrepov za zagotovitev dejanske enakosti vsebujejo tudi direktive s področja enakih možnosti in enakega obravnavanja žensk in moških ter nediskriminacije.
Pravno podlago za sprejetje tovrstnih ukrepov dajeta Zakon o uresničevanju načela enakega obravnavanja in Zakon o enakih možnosti žensk in moških.
Zakon o uresničevanju načela enakega obravnavanja opredeljuje posebne ukrepe v 6. členu: “(1) Posebni ukrepi so začasni ukrepi, ki imajo za cilj zagotoviti dejansko enakost oseb, ki so v manj ugodnem položaju zlasti zaradi svojega spola, narodnosti, rase ali etničnega porekla, vere ali prepričanja, invalidnosti, starosti in spolne usmerjenosti. Posebni ukrepi se lahko sprejmejo z namenom preprečevanja ali odpravljanja posledic takšnega položaja oziroma predstavljajo nadomestilo za manj ugoden položaj.
(2) Posebni ukrepi so zlasti: pozitivni ukrepi, ki ob enakem izpolnjevanju predpisanih meril in pogojev dajejo prednost osebam z določeno osebno okoliščino in se uporabijo v primerih, ko obstaja očitno nesorazmerje v zastopanosti oseb z določeno osebno okoliščino, spodbujevalni ukrepi, ki dajejo posebne ugodnosti ali uvajajo posebne spodbude za osebe v manj ugodnem položaju.”
Zakon o enakih možnostih žensk in moških opredeljuje posebne ukrepe v 7. členu:
»(1) Posebni ukrepi so začasni ukrepi, namenjeni ustvarjanju enakih možnosti žensk in moških ter spodbujanju enakosti spolov na posameznih področjih družbenega življenja, kjer se ugotavlja neuravnotežena zastopanost spolov oziroma neenak položaj oseb enega spola. (2) Neuravnotežena zastopanost spolov v smislu prejšnjega odstavka je podana, če je zastopanost enega spola na posameznem področju družbenega življenja ali njegovem delu nižja od 40%. (3) S posebnimi ukrepi se odstranjujejo objektivne ovire za neuravnoteženo zastopanost spolov oziroma za neenak položaj oseb enega spola ali dajejo posebne ugodnosti v smislu vzpodbude manj zastopanemu spolu oziroma spolu, ki je v neenakem položaju, ki pa morajo biti utemeljene in sorazmerne glede na namen posebnega ukrepa. (4) Posebni ukrepi so zlasti: - pozitivni ukrepi, ki ob enakem izpolnjevanju predpisanih meril in pogojev dajejo prednost osebam tistega spola, ki so zastopane v manjšem številu oziroma so v neenakem položaju glede na spol, dokler ni dosežena uravnotežena ali enaka zastopanost, - spodbujevalni ukrepi, ki dajejo posebne ugodnosti ali uvajajo posebne spodbude z namenom odpravljanja neuravnotežene zastopanosti spolov oziroma neenakega položaja glede na spol, ter - programski ukrepi v obliki aktivnosti za osveščanje in akcijskih načrtov za spodbujanje ter ustvarjanje enakih možnosti in enakosti spolov.«
Poleg splošne opredelitve oziroma podlage za sprejem posebnih ukrepov, tudi ustava in nekateri področni zakoni opredeljujejo sprejem posebnih ukrepov.
Na področju politične zastopanosti Ustava RS v 43. členu (četrti odstavek) določa, da se z zakonom določi ukrepe za spodbujanje enakih možnosti žensk in moških pri kandidiranju na volitvah v državne organe in organe lokalnih skupnosti. Zakonodajalec je to pooblastilo uresničil leta 2005 s sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/2005), ki v 70.a členu določa, da morajo politična stranka ali volivci, ki v volilni enotni predlagajo več kot enega kandidata oziroma kandidatko, vsakemu od obeh spolov zagotoviti najmanj 40 odstotkov mest na kandidatni listi ter svoje kandidatke in kandidate na prvi polovici kandidatne liste razporediti izmenično po spolu.
Leta 2006 je Državni zbor RS sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 78/2006). Določba o uravnoteženi zastopanosti spolov na kandidatnih listah določa, da na kandidatni listi, na kateri so najmanj štirje kandidati oziroma kandidatke, noben spol ne sme biti zastopan z manj kakor 35% od skupnega dejanskega števila kandidatov in kandidatk na listi. Na kandidatnih listah, na katere so uvrščeni zgolj trije kandidati oziroma kandidatke, mora biti med njimi najmanj en predstavnik oziroma predstavnica vsakega od spolov.
Še pred dopolnitvijo ustave pa je bil sprejet Zakon o volitvah poslancev iz Republike Slovenije v Evropski parlament (Ur.l. RS, št. 40/2004), ki je kot prvi volilni zakon zapovedal 40-odstotno zastopanost žensk in moških na kandidatnih listah in določil, da mora biti najmanj en kandidat vsakega od spolov uvrščen v zgornjo polico liste.
V Sloveniji je zakonodajalec, za razliko od nekaterih držav, ki so v svojo volilno zakonodajo dejansko uvedle t.i. ženske kvote (določile najnižji delež žensk med kandidati in kandidatkami), iz načela uravnotežene zastopanosti obeh spolov in uvedel obveznost zagotavljanja najnižjega deleža žensk in moških na kandidatnih listah za vse volitve, torej t.i. spolne in ne ženske kvote.
Posebni ukrepi so sprejeti tudi na nekaterih drugih področjih, npr. na področju zaposlovanja invalidov oziroma invalidk. Zakon o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov v 62. členu določa, da morajo imeti delodajalci, ki zaposlujejo več kot 20 delavcev oziroma delavk, določen delež zaposlenih invalidov oziroma invalidk od celotnega števila zaposlenih delavcev oziroma delavk.
Analiza predloga
Predlog, da se posebni ukrepi oziroma t.i. spolne kvote ukinejo, je v tem trenutku nesprejemljiv, čeprav gre resda za začasen mehanizem, ki se bo uporabljal do vzpostavitve uravnotežene zastopanosti spolov. Kot dokazuje tudi praksa številnih drugih evropskih držav, je to namreč učinkovit ukrep, s katerim spodbujamo proces vzpostavljanja enakosti spolov na tistih področjih, kjer obstajajo med ženskami in moškimi izrazite neenakosti (npr. v izobraževanju, zaposlovanju, politiki, gospodarstvu) in kjer v določenem obdobju, kljub intenzivnim prizadevanjem do sprememb v smeri uravnotežene zastopanosti spolov, predvsem zaradi obstoja trdovratnih stereotipov in različnih drugih ovir, ni prišlo. Učinkovitost oziroma koristnost z zakoni uvedenih t. i. spolnih kvot kot ukrepa za odpravo občutne neuravnoteženosti spolov v voljenih organih predstavniške oblasti se je potrdila tudi v volilnih izidih. Kljub povečanju deleža pod-reprezentiranega spola na zadnjih nacionalnih izrednih volitvah pa še ne moremo govoriti o definitivnih sistemskih spremembah, saj se te potrdijo šele skozi več mandatnih obdobij. Dokler ne bo uravnotežena zastopanost spolov postala samoumevno načelo, spoštovano v praksi skozi več zaporednih mandatov, bodo spolne kvote potrebne in njihova ukinitev nesmiselna.
Odziv Ministrstva za javno upravo
Ministrstvo za javno upravo je pristojno za pripravo in tolmačenje volilne zakonodaje, zato vam v nadaljevanju podajamo odgovor na zadevni predlog iz naše pristojnosti.
Kvote so ukrep uporabljen za povečanje zastopanosti zgodovinsko zapostavljenih ali podreprezentiranih skupin (Dahlerup 2006b, 19 ). Z njimi se pospešuje zagotavljanje enakosti (spolov) na vseh področjih družbenega življenja. Volilne spolne kvote pomenijo določilo minimalnega deleža prisotnosti enega in drugega spola za znotraj strankarske voljene organe ali na kandidatnih listah za politična (nacionalna in lokalna) predstavniška telesa. Njihov osnovni namen pa je obema spoloma omogočiti enake možnosti pri potegovanju za politične položaje ter tako zagotoviti, da ženske kot podreprezentirana skupina dosežejo vsaj približno enake izhodiščne možnosti za vstop v politiko (Antić 2003 , 48). Volilne kvote v širšem, tehničnem smislu pomenijo ukrep, ki sili imenovalna telesa, v večini političnih sistemov to pomeni politične stranke, da rekrutirajo, nominirajo ali izberejo več žensk na politične položaje. Sistem kvot bremena izvolitve žensk tako ne prenaša na posameznice, pač pa na tiste, ki nadzorujejo volilni proces. Glavni namen kvot je rekrutiranje žensk na politične položaje in zagotoviti, da niso izolirane v svojem političnem življenju (Matland 1998, 92 ). Uvedba kvot pomeni prehod iz tradicionalnega liberalnega razumevanja zastopanosti v odobravanje reprezentativnosti, kjer so različne skupine prisotne bolj pravično. Kvote tudi pomenijo premik od pojma enakosti možnosti v pojem enakosti rezultatov (Bacchi 2006 , 33; Krook 2006, 197). Antićeva (1998 , 138) spolne kvote opredeli glede na namen, čas, pravno moč, način opredelitve deleža, glede na to, kako se nanašajo na spol in glede na to, kdo jih predpisuje. Glede na namen obstajajo spolne kvote, ki so sprejete, da se odpravi popolna ali skoraj popolna odsotnost žensk na političnih položajih oziroma zaradi zagotavljanja vsaj kritičnega števila žensk. Klasični, liberalni koncept enakosti na tem mestu pomeni »enakost konkurenčnosti« (Dahlerup 2008). Pri premiku od enakosti možnosti v enakost rezultatov pri zagotavljanju bolj enakopravne zastopanosti žensk ni več pomembno kakšne ukrepe akterji (država, stranke) vpeljejo, ampak bolj štejejo rezultati, kajti le ti lahko ženskam prinesejo večjo reprezentativnost v najvišjih političnih telesih (International Women's Rights Action Watch 2003). Spolne kvote se lahko opredelijo kot minimalni delež zastopanosti enega od spolov ali pa kot minimalni delež zastopanosti vsakega od spolov. Tako se lahko nanašajo na ženske in določajo njihov minimalni delež (t.i. ženske kvote) ali pa določajo minimalno zastopanost obeh spolov, na primer, nič manj kot 40 odstotkov in nič več kot 60 odstotkov za vsak spol (spolne kvote). Kvote so lahko zapisane v državni ustavi ali z zakonom, navadno volilnim. V obeh primerih gre za zakonske kvote, ki regulirajo ravnanja vseh političnih strank v državi in lahko v primeru neupoštevanja predpisujejo sankcije.
Zakon o volitvah v državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 - uradno prečiščeno besedilo in 54/07 - odl. US) v šestem odstavku 43. člena (poglavje VII: kandidiranje) določa, da na kandidatni listi noben spol ne sme biti zastopan z manj kakor 35 odstotki od skupnega dejanskega števila kandidatk in kandidatov na listi. Tudi Zakon o volitvah poslancev iz Republike Slovenije v evropski parlament (Uradni list RS, št. 40/04 - uradno prečiščeno besedilo, 41/07 - ZVRK, 109/09 in 9/14) v četrtem odstavku 15. člena (poglavje IV: kandidiranje) določa, da na kandidatni listi noben spol ne sme biti zastopan z manj kot 40 odstotki ter da mora biti vsaka lista sestavljena tako, da je najmanj en kandidat vsakega od spolov uvrščen v zgornjo polovico liste. Te določbe zakonov je zakonodajalec zapisal z namenom doseči cilj čim večje dejanske enakosti obeh spolov v sestavi državnega zbora oziroma evropskega parlamenta - politična reprezentativnost, po kateri na posamezni kandidatni listi noben spol ne sme biti zastopan z manj kot 35 oziroma 40 odstotki.
Ustava Republike Slovenije v prvem odstavku 39. člena zagotavlja svobodo izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja. Določa, da lahko vsakdo svobodno zbira, sprejema in širi vesti in mnenja. Zakonske omejitve te človekove pravice so dopustne le v skladu s tretjim odstavkom 15. člena ustave, torej samo v primerih, ki jih določa ustava, oziroma zaradi varstva pravic drugih. Zakonski poseg v svobodo izražanja lahko temelji le na stvarno upravičenem in ustavno dopustnem cilju, ki mora biti tudi v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen ustave). 42. člen ustave določa, da je zagotovljena pravica do mirnega zbiranja in do javnih zborovanj ter da ima vsakdo pravico, da se svobodno združuje z drugimi. 1. člen Zakona o političnih strankah (Uradni list RS, št. 100/05-uradno prečiščeno besedilo, 103/07 in 99/13) določa, da je politična stranka (v nadaljnjem besedilu: stranka) združenje državljank in državljanov, ki uresničujejo svoje politične cilje, sprejete v programu stranke, z demokratičnim oblikovanjem politične volje državljank in državljanov in s predlaganjem kandidatk oziroma kandidatov na volitvah v državni zbor, za predsednico oziroma predsednika republike, v organe samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljnjem besedilu: organe lokalnih skupnosti) in v Evropski parlament. Poznamo večinski in proporcionalni volilni sistem. Za večinski volilni sistem razdelitve mandatov je značilno, da se o kandidatih na volitvah odloča z večino. Pri tem sta znani dve osnovni različici večinskega sistema, in sicer sistem relativne večine (odloča večina tistih, ki so se udeležili volitev) in sistem absolutne večine (odloča več kot polovica volilnih upravičencev). Najsplošnejša posledica uvedbe večinskega sistema je zmanjšanje števila političnih strank in oženje izbire volivcev med različnimi političnimi opcijami. Večinski volilni sistem je uveljavljen v državah z dolgo demokratično tradicijo npr. ZDA in Velika Britanija. Kljub določenim pomanjkljivostim pa ohranja stabilen in pregleden politični sistem, v katerem prevladujeta dve oziroma največ tri politične stranke. V nasprotju z večinskim sistemom proporcionalni sistem izhaja iz načela, da morajo dodeljeni predstavniški mandati ustrezati dobljenim glasovom na volitvah, kar naj bi zagotavljalo tudi, da so različni politični interesi oziroma stranke, ki jih predstavljajo, ustrezno predstavljeni v parlamentu. V Evropi je zelo razširjen proporcionalni sistem. Že samo ime pove, da se glasovi porazdelijo sorazmerno med strankami, kar tudi omogoča ustrezno zastopanost političnih manjšin. V proporcionalnem sistemu običajno dobi sedeže v parlamentu večje število političnih strank. To lahko povzroča nestabilnost delovanja predstavniškega telesa. Zato je proporcionalni sistem pogosto korigiran tako, da ne dopusti dodelitve mandatov tistim listam, ki ne dosežejo določenega praga za vstop v parlament. Pri nas je to štiriodstotni volilni prag za vstop v državni zbor. Proporcionalni sistem delitve mandatov v svoji najbolj čisti obliki pomeni, da lahko volivci izbirajo samo med listami kandidatov, ki so jih določile politične stranke. Mandati, ki jih pridobi stranka, se dodelijo kandidatom po vrstnem redu, kot so navedeni na listi, volivci pa na to nimajo nobenega vpliva. Takšno ureditev poznamo tudi pri nas, zato se na ministrstvu zavzemamo, da bi v naš volilni sistem uvedli možnost tako imenovanega preferenčnega glasovanja. Bistvo takega načina glasovanja je v tem, da volivec sicer glasuje za stranko, vendar pa lahko odloča tudi o tem, katere osebe bodo izvoljene, če bo seveda stranka dobila dovolj glasov. Podlago za takšno ureditev daje tudi 80. člen ustave, ki pravi, da se poslanci volijo po načelu sorazmernega predstavništva ob štiriodstotnem volilnem pragu za vstop v državni zbor, pri čemer imajo volivci odločilen vpliv na dodelitev mandatov kandidatom.
Glede na zgoraj navedeno menimo, da je potrebno razlikovati med izborom primernih kandidatov v politiki in tistih v gospodarstvu oziroma javnem sektorju. V političnem sistemu je namreč reprezentativnost/zastopanost različnih političnih skupin velikega pomena.
Predlog po našem mnenju ni primeren za nadaljnjo obravnavo.