13. 8. 2014
Odziv Ministrstva za notranje zadeve
V mnenje smo prejeli predlog državljana o uvedbi pravice do izglasovanja nezaupnice poslancu ali drugemu funkcionarju. Predlagatelj navaja, da bi ob upoštevanju 1. in 3. člena Ustave RS, ki določata, da je Slovenija demokratična država in ima oblast ljudstvo, ljudstvu morali dati pravico do izglasovanja nezaupnice poslancu ali drugemu funkcionarju, kar bi pomenilo, da bi bila nezaupnica lahko izglasovana vsem, ki jih izvoli ljudstvo ali jih v imenu ljudstva izglasuje državni zbor oziroma imenuje Vlada. Predlagatelj izraža mnenje, da pravica do izglasovanja nezaupnice dopolnjuje volilno pravico. Glede izvedbe predlagane pravice predlagatelj navaja, da bi bila pri neposredno izvoljenih funkcionarjih potrebna večina glasov za izglasovanje nezaupnice, kar pomeni 50%+1 od števila vseh, ki so se udeležili posameznih volitev. Pri posredno imenovanih državnih funkcionarjih pa bi se odločalo z izvedbo referenduma, kjer šteje večina oddanih glasov za nezaupnico, vendar je absolutni minimalni prag 30% od števila tistih, ki so volili na zadnjih državnozborskih volitvah. Predlagatelj tudi predlaga, da po izglasovanju nezaupnice ista oseba ne bi mogla več opravljati iste ali katerekoli druge funkcije na lokalni ali državni ravni, v obdobju štirih let od izglasovanja nezaupnice.
Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljnjem besedilu: ministrstvo) je pristojno za pripravo predlogov in neobveznih pravnih mnenj glede uporabe določb zakonov s področja volilne zakonodaje na državni in lokalni ravni ter zakonov, ki urejajo položaj funkcionarjev v državnih organih, razen funkcionarjev v pravosodju. Za določitev vsebine oziroma sprememb ustavne materije pa je pristojen državni zbor. Za vprašanja razlage oziroma tolmačenja določb Ustave RS je potrebna preučitev odločitev Ustavnega sodišča pri odločanju o zadevah iz 21. člena Zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo in 109/12; v nadaljnjem besedilu: ZUstS) oziroma pri odločanju o drugih zadevah, za katere je pristojno po zakonu. Ni pa niti v ZUstS, niti v določbah drugih predpisov določena pristojnost ustavnega sodišča, da bi to v posebnem postopku zgolj interpretiralo ustavne odločbe. V nadaljevanju iz vidika pristojnosti ministrstva podajamo kratek pregled veljavne ureditve položaja funkcionarjev ter načelno opredelitev do samega predloga.
Izglasovanja nezaupnice predsedniku vlade, ministru in državnemu sekretarju
Izglasovanje nezaupnice vladi, ki je najpomembnejši vzvod državnega zbora glede ugotavljanja odgovornosti vlade, je v Ustavi RS že urejeno. Nezaupnica je institut politične narave, pri katerem preneha funkcija predsednika vlade in s tem vlade kot celote, vendar mora Vlada opravljati tekoče posle do prisege nove vlade.
Ustava pa ne ureja možnosti izglasovanja nezaupnice ljudstva vladi ali njenim članom, vlada je najvišji organ izvršilne veje oblasti, ki v okviru izvršilne funkcije skrbi za izvrševanje zakonov, proračuna in drugih aktov, ki jih sprejema državni zbor, na podlagi ustave, zakonov in drugih aktov pa vodi, določa in usklajuje politiko države. Zaradi načina njenega imenovanja sestava vlade ni odvisna od volje ljudstva ampak od razmerja političnih sil v državnem zboru (v nadaljnjem besedilu: DZ), ki opravlja tudi nadzor nad njenim delom. Izrecne določbe ustave namreč onemogočajo, da bi bila Slovenija katerikoli trenutek brez izvršilne oblasti, kaj šele, da bi bila država več mesecev brez najvišjega organa izvršilne oblasti in brez državnih organov, ki vodijo upravne postopke in v njih sprejemajo končne odločitve. Takšne določbe ustave so na primer 3. člen (oblast se izvršuje po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno), 25. člen (ureja pravice državljana do pravnega sredstva), 81. člen (ureja podaljšanje mandata DZ v primeru vojne ali izrednega stanja), 103. člen (ureja podaljšanje mandata za predsednika republike), 106. člen (ureja nadomeščanje predsednika republike), 115. člen (ureja prenehanje funkcije predsednika vlade in ministrov s konstruktivno sejo DZ po volitvah ter njihove dolžnosti, da opravljajo tekoče posle do izvolitve novega predsednika vlade oz. do imenovanja novih ministrov v kateremkoli primeru prenehanja njihove funkcije, ki pa jih ustava natančno definira), 116. člen (ureja nezaupnico vladi, vključno z dolžnostjo dotedanjega predsednika vlade, da skupaj s svojimi ministri opravlja tekoče posle do prisega nove vlade v primeru njegove razrešitve), 117. člen (ureja zaupnico vladi, ki jo lahko zahteva predsednik vlade) in 121. člen (ureja naloge upravnih organov).
Za razliko od predsednika vlade in ministrov, pa državni sekretarji svojo funkcijo opravljajo na podlagi Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 - uradno prečiščeno besedilo, 89/07 - odl. US, 126/07 - ZUP-E, 48/09, 8/10 - ZUP-G, 8/12 - ZVRS-F, 21/12, 47/13 in 12/14), ki v 17. členu določa, da državnega sekretarja imenuje in razrešuje vlada na predlog ministra, ki vodi ministrstvo, funkcija pa mu preneha z dnem prenehanja funkcije ministra. Državni sekretar pomaga ministru pri opravljanju njegove funkcije v okviru pooblastil, ki mu jih da minister, ta pa ga lahko pisno pooblasti, da ga nadomešča v času njegove odsotnosti ali zadržanosti pri vodenju in predstavljanju ministrstva ter predlaganju gradiv v obravnavo vladi, pri čemer se s podelitvijo pooblastila minister ne razbremeni svoje odgovornosti. Upoštevaje tako način imenovanja in razrešitve državnega sekretarja kot tudi njegove pristojnosti v ministrstvu, kaže na odgovornost državnega sekretarja vladi. Ministrstvo za notranje zadeve meni, da bi bilo izglasovanje nezaupnice državnemu sekretarju v nasprotju s sistemom organizacije dela državne uprave, hkrati pa bi na ta način posegli v ustavno varovano načelo samostojnosti in neodvisnosti vlade kot najvišjega organa izvršilne veje oblasti. Pojasnjujemo še, da je sicer način prenehanja funkcije državnemu sekretarju že urejen, funkcija državnemu sekretarju namreč lahko preneha z razrešitvijo, z odstopom in avtomatično s prenehanjem funkcije tistega, ki ga je predlagal v imenovanje.
Izglasovanje nezaupnice poslancu in županu
Pri izglasovanju nezaupnice ne moremo govoriti o dopolnitvi volilne pravice, temveč o uveljavljanju neprave politične odgovornosti neposredno izvoljenih predstavnikov ljudstva. Ne glede na navedeno pa je pri obravnavi predlogov o odpoklicu poslanca potrebno upoštevati tudi sistemski vidik uveljavljanja volilne pravice. Gre namreč za z ustavo varovano pravico, ki jo lahko omeji le zakon, vendar mora biti takšna omejitev sorazmerna z namenom, ki ga želi zakonodajalec doseči. V konkretnem primeru pa gre celo za poseg v ustavno opredeljeni mandat izvoljenega funkcionarja (pri imenovanih se uporablja institut nezaupnice). Z vidika varstva človekovih pravic, to je načina uresničevanja pasivne volilne pravice, je treba izhajati iz jasno določenega javnega interesa, ki ga je treba zavarovati v skladu z načelom sorazmernosti tako, da se v človekovo pravico posega v kar najmanjši meri in samo v primeru, ko je to nujno. Predlog izglasovanja nezaupnice poslancu dejansko pomeni odpoklic funkcionarja, s čemer bi posegli v poslančev predstavniški mandat in ga spremenili v imperativnega. Takšna rešitev pa bi pomenila posege v temelje demokratičnega sistema, ki temelji na delitvi oblasti oziroma o zavorah ter njihovem medsebojnih ravnotežju. Za sodobne demokracije je namreč značilen predstavniški mandat, kjer poslanec ni pri vsaki odločitvi vezan na voljo tistih, ki so ga izvolili. Poslanci veljajo za predstavnike ljudstva. Pri odločanju so samostojni in jih v času mandata ni mogoče odpoklicati. Sankcija za poslančevo učinkovito ali neučinkovito delo je lahko politična in je preprosto v tem, da bo na novih volitvah izvoljen ali ne. Drugače je pri t.i. imperativnem mandatu, ki je bil v preteklosti značilen za stanovsko državo, v kateri so bili odposlanci v stanovskem zboru strogo vezani na navodila volilnega telesa. V času mandata jih je bilo mogoče odpoklicati. Nekatere elemente imperativnega mandata pa smo poznali tudi v bivšem socialističnem sistemu. Sodobne demokracije imperativnega mandata danes ne poznajo. Poslanca pač ni mogoče odpoklicati zaradi njegovih političnih stališč, saj bi s tem posegli tudi v ustavno varovano pravico do političnega združevanja, v svobodo govora in vesti.
Odpoklic župana, za razliko od odpoklica poslanca, pa je instrument sodelovanja prebivalcev pri odločanju na lokalni ravni in v temelju ne posega v sistem državne ureditve. Prav zato je že v letu 2012 prišlo do poslanskih pobud za zakonsko ureditev odpoklica župana, spomladi 2013 pa je Ministrstvo za notranje zadeve pripravilo predlog sprememb in dopolnitev Zakona o lokalni samoupravi, ki bi uredil odpoklic župana in članov občinskega sveta. Predlog zakona je bil dopolnjen z določbo, ki bi omogočala volivcem odpoklic župana in razpustitev občinskega sveta enkrat med tekočim mandatom. Zaradi prenehanja funkcije predsednice vlade in ministrov je bil postopek priprave sprememb omenjenega zakona odložen.
Glede na vse skupaj navedeno ugotavljamo, da bi bilo za uveljavitev večjega dela predloga državljana potrebno spremeniti določbe Ustave RS. Celoten postopek za spremembo določb ustave pa je v pristojnosti državnega zbora,[1] zato se ministrstvo ne more opredeliti do tega ali je predlog primeren za nadaljnjo obravnavo.
[1] 174. člen Poslovnika državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 - uradno prečiščeno besedilo, 105/10 in 80/13) določa, da državni zbor ustanovi ustavno komisijo v 30 dneh po predložitvi predloga za začetek postopka za spremembo ustave.