kriteriji uspešnosti projektov

Odziv Ministrstva za javno upravo

V nadaljevanju vam posredujemo odgovor Ministrstva za javno upravo na predlog, ki se nanaša na kriterije uspešnosti državnih projektov in sankcije za odgovorne osebe v primeru neuspešne izvedbe projekta. Vsebina odgovora je v nekaterih delih usklajena z Ministrstvom za finance in Vladno strateško pisarno, ki deluje v okviru Kabineta predsednika Vlade RS.

Predlagatelj v predlogu iz leta 2013 med drugim kritično ugotavlja stanje predvsem na področju priprave državnih projektov, kjer po njegovem mnenju ni dovolj dobro opredeljena analiza tveganj, niso pa tudi postavljeni jasni kriteriji uspešnosti projekta, niso jasno opredeljene odgovorne osebe projekta, v primeru neuspešnosti projekta ne odgovarja nihče.

Ob analizi veljavne ureditve področja priprave in vodenja investicijskih projektov (osredotočamo se na področje državnih organov in uprav lokalnih skupnosti) ugotavljamo, da je področje pravno ustrezno urejeno, tako na segmentu odločanja o izbiri izvedljivih projektov, katerih rezultati bodo prispevali k vzdržnemu razvoju družbe kot tudi na segmentu odgovornosti javnih uslužbencev, ki so nosilci teh projektov in so zaposleni v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti.

a) O odločanju o izvedljivosti projektov in o kriterijih uspešnosti projektov Uredba o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ (Uradni list RS, št. 60/06, 54/10 in 27/16) določa pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije za vse investicijske projekte in druge ukrepe, ki se financirajo po predpisih, ki urejajo javne finance. Tako mora investitor pred odobritvijo finančnih sredstev pripraviti naslednjo investicijsko dokumentacijo, ki je odvisna od višine ocenjene vrednosti investicijskega projekta:

• za investicijske projekte z ocenjeno vrednostjo med 300.000 in 500.000 evrov najmanj dokument identifikacije investicijskega projekta;
• za investicijske projekte nad vrednostjo 500.000 evrov dokument identifikacije investicijskega projekta in investicijski program;
• za investicijske projekte nad vrednostjo 2.500.000 evrov dokument identifikacije investicijskega projekta, predinvesticijska zasnova in investicijski program;
• za investicijske projekte pod vrednostjo 300.000 evrov je treba zagotoviti dokument identifikacije investicijskega projekta pri tehnološko zahtevnih investicijskih projektih, pri investicijah, ki imajo v svoji ekonomski dobi pomembne finančne posledice (na primer visoki stroški vzdrževanja) ter kadar se investicijski projekti (so)financirajo s proračunskimi sredstvi.

Pri projektih z ocenjeno vrednostjo pod 100.000 evrov se vsebina investicijske dokumentacije lahko ustrezno prilagodi (poenostavi), vendar mora vsebovati vse ključne prvine, potrebne za odločanje o investiciji in zagotavljanje spremljanja učinkov.

Uredba določa vrste in obvezne vsebine investicijske dokumentacije, med katerimi sta tudi:

• poročilo o izvajanju investicijskega projekta, ki je namenjeno pravočasnemu ugotavljanju odmikov od načrtovane izvedbe ter ukrepom za njihovo odpravo. Pri izvedbi investicije se sestavi poročilo o izvajanju najmanj enkrat letno, najkasneje ob zaključku leta v poslovnem poročilu, pa tudi če se predvideva, da bodo odmiki od investicijskih stroškov večji od 20 odstotkov ocenjene vrednosti projekta ali pa časovni načrt izvedbe podaljšan za več kot eno leto.
• poročilo o spremljanju rezultatov in učinkov, katerega namen je ugotavljanje in vrednotenje dejanskih rezultatov in učinkov investicije v primerjavi s predvidenimi v investicijskem programu. Poročilo o spremljanju rezultatov in učinkov izvedene investicije se pripravi ob poslovnem poročilu najmanj v prvih petih letih po predaji projekta v obratovanje in po koncu ekonomske dobe.

Uredba določa tudi metodološke osnove za določitev ciljev, pripravo predlogov variant za uresničevanje ciljev, opredelitev obsega stroškov in koristi vsake variante, ugotavljanje občutljivosti variant, izbor najboljše variante in predstavitev izsledkov ter tudi merila za ugotavljanje učinkovitosti investicije.

Šele po izdelavi vse z uredbo predpisane dokumentacije se lahko investicijski projekti, financirani ali sofinancirani iz državnega ali občinskih proračunov uvrstijo v načrt razvojnih programov in ob zaprti finančni konstrukciji začnejo izvajati.

Področje vodenja projektov v javni upravi naslavlja tudi v letu 2015 sprejeta Strategija razvoja javne uprave 2015-2020, ki v poglavju »Vodenje projektov v javni upravi« predvideva izvedbo naslednjih ukrepov:

Ukrep pod točko 2 je že realiziran, ukrepa pod točko 1 in 4 pa sta v fazi priprave.

V okviru Kabineta predsednika Vlade RS deluje Vladna projektna pisarna, ki je ustanovljena z namenom vzpostavitve centralnega subjekta na ravni državne uprave, ki ministrstvom, kot nosilcem vladnih strateških razvojnih projektov z metodološkega in sistemskega vidika zagotavlja strokovno podporo pri njihovi pripravi in izvedbi. Njena primarna naloga je integracija projektnega vodenja, kot osnovne metode dela v življenjskih ciklih vseh identificiranih projektov oziroma projektov, katerih nabor je določen v Koalicijskem sporazumu ter projektov, za katere je v mandatu Vlade odločeno, da jih je potrebno pripraviti in realizirati po standardiziranih procedurah, ki veljajo za Vladne strateške razvojne projekte. V omenjenem smislu so njene naloge:

• priprava enotne metodologije za pripravo in izvajanje vladnih strateških razvojnih projektov,
• vzpostavitev sistema projektnega vodenja,
• sistemska in metodološka strokovna pomoč projektnim skupinam pri načrtovanju oziroma pripravi zagonskih elaboratov projektov ter usposobitev vodij projektov in članov projektnih skupin,
• spremljanje in nadzorovanje izvedb projektov,
• aktivno sodelovanje pri reševanju potencialnih zastojev,
• vodenje Projektnih svetov Vladnih strateških razvojnih projektov,
• poročanje o stanju posameznega projekta na relacijah vodja projekta, državni sekretar nosilnega ministrstva, minister nosilnega ministrstva, predsednik Vlade, Vlada Republike Slovenije.

b) O uveljavljanju odgovornosti javnih uslužbencev za njihovo delo V zvezi z obveznostmi javnih uslužbencev veljavna pravna ureditev (Zakon o javnih uslužbencih, v nadaljevanju: ZJU) poudarja njihovo strokovnost, etičnost, pravilnost in smotrnost dela, pri čemer v zvezi s prejetim predlogom izpostavljamo predvsem naslednji načeli sistema javnih uslužbencev:

• načelo odgovornosti za rezultate, po katerem javni uslužbenec odgovarja za kvalitetno, hitro in učinkovito izvrševanje zaupanih javnih nalog;
• načelo dobrega gospodarja, na podlagi katere mora javni uslužbenec javna sredstva uporabljati gospodarno in učinkovito, s ciljem doseganja najboljših rezultatov ob enakih stroških oziroma enakih rezultatov ob najnižjih stroških.

Ta načela so namenjena vzpostavitvi standardov kakovosti in se nanašajo na javne uslužbence v celotnem javnem sektorju.

Zakon o javnih uslužbencih natančneje ureja delovna razmerja javnih uslužbencev v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti. Temeljna obveznost javnega uslužbenca je opravljanje njegovega dela, ki ga mora opravljati skladno s predpisi, kolektivno pogodbo, pogodbo o zaposlitvi, splošnimi akti organa in kodeksi (poklicne) etike javnih uslužbencev.

V zvezi s predlogom državljana je treba poudariti, da je odgovornost za zakonito in smotrno delovanje javnih uslužbencev v naši pravni ureditvi urejena. Javni uslužbenci so v skladu z veljavno ureditvijo za nepravilno delo lahko poklicani na odgovornost oziroma so ustrezno sankcionirani. Veljavna zakonodaja namreč omogoča, da se ob ugotovljenih kršitvah pri opravljanju dela javnih uslužbencev uveljavijo tudi sankcije, ki jih zakonodaja daje za te primere na voljo, na primer uveljavljanje disciplinske, odškodninske in kazenske odgovornosti. Glede disciplinske odgovornosti se za javne uslužbence uporablja splošna ureditev iz Zakona o delovnih razmerjih (ZDR-1) ter kolektivnih pogodb, saj ZJU ne vzpostavlja posebne ureditve. Javni uslužbenec lahko poleg disciplinske odgovornosti odgovarja tudi za prekršek in kaznivo dejanje. Kazenski zakonik (KZ-1) v šestindvajsetem poglavju določa »Kazniva dejanja zoper uradno dolžnost, javna pooblastila in javna sredstva«, ki se nanašajo na kazniva dejanja uradnih oseb oziroma javnih uslužbencev. Če ima kršitev delovnih obveznosti javnega uslužbenca vse znake kaznivega dejanja, delodajalec lahko javnemu uslužbencu na podlagi ZDR-1 izredno odpove pogodbo o zaposlitvi. Odškodninska odgovornost javnih uslužbencev, zaposlenih v državnih organih in upravah samoupravnih lokalnih skupnosti je posebej urejena v ZJU. Za izplačano odškodnino za škodo, ki jo je javni uslužbenec na delu ali v zvezi z delom naklepno ali iz hude malomarnosti povzročil tretji osebi, uveljavlja delodajalec, ki je škodo izplačal, regresni zahtevek za poplačilo celotne izplačane odškodnine. Za javne uslužbence, ki so zaposleni v javnih agencijah, javnih skladih, javnih zavodih in javnih gospodarskih zavodih, drugih osebah javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti, pa se uporabljajo določila ZDR-1 o odškodninski odgovornosti.

ZJU nadalje posebej opredeljuje tudi redno odpoved pogodbe o zaposlitvi iz razloga nesposobnosti. Javnemu uslužbencu, za katerega se ugotovi, da je nesposoben za svoje delovno mesto, delodajalec odpove pogodbo o zaposlitvi z učinkom po preteku odpovednega roka, če ga ni mogoče premestiti na drugo ustrezno delovno mesto, za katero izpolnjuje pogoje. V skladu z zakonom je javni uslužbenec nesposoben za svoje delovno mesto, če ne dosega pričakovanih delovnih rezultatov. Šteje se, da javni uslužbenec ne dosega pričakovanih delovnih rezultatov, če ne opravlja dela v določenih ali dogovorjenih rokih oziroma naloženega dela ne opravlja strokovno in kakovostno.

Glede na vse navedeno je mogoče ugotoviti, da veljavna pravna ureditev omogoča, da se ob morebitnih ugotovljenih nepravilnostih pri izpolnjevanju delovnih obveznosti javnega uslužbenca po potrebi uvede in izpelje ustrezen postopek (postopek ugotavljanja nesposobnosti, disciplinski, odškodninski ali kazenski postopek) ter ugotovi njegova odgovornost. Obstoječa zakonodaja torej že predvideva različne vrste odgovornosti javnih uslužbencev ter omogoča tudi ustrezno ukrepanje predstojnikov v primeru neprimernega, nevestnega ali nezakonitega dela javnih uslužbencev.

V skladu z uslužbensko zakonodajo je namreč predstojnik tisti, ki vodi delo organa, ki je odgovoren za organizacijo delovnega procesa v organu, ki ga vodi in ki tudi odloča o pravicah in obveznostih iz delovnega razmerja javnih uslužbencev.

c) Vloga Ministrstva za javno upravo Ministrstvo za javno upravo nima pristojnosti na področju sistemskega urejanja projektnega vodenja v javni upravi, nastopa pa v vlogi nosilca/izvajalca razvojnih projektov, usmerjenih predvsem v izboljšanje upravnih storitev za državljane in podjetja, boljše zakonodaje, večje odprtosti in transparentnosti poslovanja organov javnega sektorja ter izboljšanje notranje učinkovitosti javne uprave. Ministrstvo je vpeljalo takšen način vodenja projektov, na podlagi katerega so za vsak projekt jasno opredeljeni naslednji elementi:

• vizija in cilji projekta,
• neposredni in posredni učinki projekta,
• faze in znotraj faz naloge projekta,
• organizacijska struktura projekta z nosilci nalog,
• časovni načrt projekta,
• stroški projekta,
• projektna tveganja.

Z internim splošnim aktom ministrstva je opredeljeno enotno postopanje od oblikovanja idejne pobude pa do spremljanja učinkov projekta po zaključku projekta. Vodja projekta v tem sistemu nosi polno odgovornost za uspešno izvedbo projekta.