7. 8. 2012
Odziv Ministrstva za pravosodje in javno upravo
Kazenska zakonodaja
V slovenski kazenski zakonodaji (Kazenski zakonik, Uradni list RS, št. 50/12 - uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju KZ-1) koruptivna ravnanja lahko pomenijo storitev večih kaznivih dejanj (t.i. korupcijska kazniva dejanja) , ki jih najdemo v različnih poglavjih KZ-1. Tako kazniva dejanja z elementi korupcije najdemo v v 17. poglavju KZ-1 z naslovom "Kazniva dejanja zoper volilno pravico in volitve": kaznivo dejanje kršitev proste odločitve volilcev (151. člen KZ-1) in kaznivo dejanje sprejemanje podkupnine pri volitvah (157. člen KZ-1).
Pogosteje pa se koruptivna ravnanja pojavljajo na gospodarskem področju, zato KZ-1 v 24. poglavju z naslovom "Kazniva dejanja zoper gospodarstvo" določa dve kaznivi dejanji, in sicer: kaznivo dejanje nedovoljeno sprejemanje daril (241.člen KZ-1) in kaznivo dejanje nedovoljeno dajanje daril (242. člen KZ-1). Ker pa je v predlogu 3286 portala predlagam.vladi.si izpostavljena sistemska korupcija (povezava politike in vladajoči politiki naklonjenih gospodarskih družb), pa je posebej treba izpostaviti 26. poglavje KZ-1 z naslovom "Kazniva dejanja zoper uradno dolžnost, javna pooblastila in javna sredstva", ki je do zadnje novele Kazenskega zakonika poznala štiri kazniva dejanja: jemanje podkupnine (261. člen KZ-1), dajanje podkupnin (262. člen KZ-1), sprejemanje daril za nezakonito posredovanje (263. člen KZ-1) in dajanje daril za nezakonito posredovanje (264. člen KZ-1).
Z namenom zagotoviti učinkovito kazenskopravno varstvo proračunskih in drugih javnofinančnih sredstev pa je bilo z zadnjo novelo Kazenskega zakonika (KZ-1B, Uradni list RS, št. 91/11) v slovenski pravni red vpeljano novo kaznivo dejanje oškodovanja javnih sredstev (257.a člen KZ-1). Gre za posebno obliko že prej kaznivega nevestnega dela v službi iz 258. člena KZ-1, ki je glede na objektivne znake, mogoče storilce, stopnjo krivde in posledice posebno dejanje (lex specialis) v razmerju do obstoječega 258. člena KZ-1. Strožja odgovornost oseb, ki skrbijo za javna sredstva, je utemeljena v pomenu javnih sredstev za doseganje javne koristi, ki v primeru škodljivega ravnanja neposredno prizadene celotno skupnost, saj namen, zaradi katerega so bila prenesena v zasebni sektor ali dana na razpolago (na primer na področju podeljene koncesije), ni dosežen, kar pomeni, da bo zaradi kršitve dodatno obremenjen proračun oziroma druga javna blagajna.
Na tem mestu Ministrstvo za pravosodje in javno upravo opozarja, da ima Vlada Republike Slovenije na predmetnem področju v skladu z 88. členom Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33I/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04 in 68/06; v nadaljevanju: Ustava) le zakonsko iniciativo, nikakor pa ne sme odkrivati kaznivih dejanj, preganjati storilce kaznivih dejanj ali celo soditi v konkretnih zadevah. Za odkrivanje kaznivih dejanj je v skladu z Zakonom o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 32/12 - uradni prečiščeno besedilo; v nadaljevanju: ZKP) pristojna policija oziroma policisti v specializiranem oddelku Skupine državnih tožilcev za pregon organiziranega kriminala (158.a člen ZKP), funkcijo pregona v skladu z ZKP opravljajo državni tožilci (45. člen ZKP), funkcijo sojenja v konkretnih zadevah pa na podlagi načela delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena URS) opravljajo sodišča.
V posameznih zadevah zahtevnih kaznivih dejanj, zlasti s področij gospodarstva, korupcije in organiziranega kriminala, ki so predmet predkazenskega postopka in ki terjajo dalj časa trajajoče, usmerjeno delovanje več organov in institucij (s področij davkov, carin, finančnega poslovanja, vrednostnih papirjev, varstva konkurence, preprečevanja pranja denarja, preprečevanja korupcije, prepovedanih drog in inšpekcijskega nadzora), pa je mogoče v skladu z drugim odstavkom 160.a člena ZKP ustanoviti specializirano preiskovalno skupino.
Generalni državni tožilec je pred kratkim na podlagi prvega odstavka 145. člena Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 58/11, 21/12 - ZDU-1F in 47/12; v nadaljevanju ZDT-1) sprejel politiko pregona, v kateri je kot prioriteto med drugim določil tudi pregon gospodarske in korupcijske kriminalitete, ki se bo preganjala prednostno. Za doseganje boljših rezultatov na področju pregona gospodarske in korupcijske kriminalitete se Generalni državni tožilec zavzema za kvalitetnejše sodelovanje z nadzornimi institucijami kot so na primer Računsko sodišče, Davčna uprava, Komisija za preprečevanje korupcije, Urad za preprečevanje pranja denarja, Carinska uprava in drugi, saj je tovrstno sodelovanje zelo pomembno, kajti navedene institucije pri opravljanju nalog iz njihovih pristojnosti pogosto pridejo do informacij, pomembnih za kazenski postopek. Ob tem ne gre pozabiti, da je bilo z ZDT-1, ravno zaradi uspešnejšega pregona najzahtevnejših kaznivih dejanj, med katera nedvomno spadajo tudi kazniva dejanja s področja gospodarske kriminalitete in korupcijska kazniva dejanja, ustanovljeno Specializirano državno tožilstvo Republike Slovenije.
V zvezi z zatrjevano povezanostjo posameznih podjetij ter domnevno nezadostno transparentnostjo pri tem, zaradi česar naj bi bil ogrožen boj proti korupciji, poudarjamo, da je v Republiki Sloveniji na podlagi 74. člena Ustave gospodarska pobuda svobodna, pri čemer pa se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Glede na ustavno ureditev je zakonodajalec dolžan z normativno ureditvijo poskrbeti za jasno določitev omejitev in prepovedi, v korist javnega interesa in pravne varnosti.
Ministrstvo za pravosodje in javno upravo je kot pristojni resorni organ odgovorno za pripravo sistemskega zakona za javne uslužbence, sistemskega predpisa glede integritete in preprečevanja korupcije in krovnega zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja s katerimi razpolagajo organi javne oblasti, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.
Integriteta in preprečevanju korupcije
Določbe Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK) se prvenstveno in v največji meri uporabljajo za funkcionarje, v zvezi z nasprotjem interesov pa tudi za vse javne uslužbence (v državnih organih, upravah lokalnih skupnosti, javnih agencijah, javnih skladih, javnih zavodih in javnih gospodarskih zavodih ter v drugih osebah javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti). Na podlagi določb tega zakona so uradne osebe, ki morajo biti pozorne na vsako dejansko ali možno nasprotje interesov in morajo storiti vse, da se mu izognejo, po novem funkcionarji, uradniki na položaju, drugi javni uslužbenci, poslovodne osebe ter člani organov upravljanja, vodenja in nadzora v subjektih javnega sektorja. Nasprotje interesov pa ostaja definirano kot okoliščine, v katerih zasebni interes uradne osebe vpliva ali ustvarja videz, da vpliva na nepristransko in objektivno opravljanje njenih javnih nalog.
Ne samo določbe ZIntPK, ki urejajo preprečevanje in odpravljanje nasprotja interesov, temveč tudi določbe tega zakona o nadzoru nad premoženjem in sprejemanjem daril funkcionarjev, nadzorom nad lobiranjem, zaščito prijaviteljev koruptivnih dejanj, hkrati pa tudi določbe o nalogah in pristojnostih osrednjega organa, odgovornega za izvajanje določb ZIntPK, Komisije za preprečevanje korupcije, se zagotavlja, krepi in izboljšuje transparentnost v postopkih izvajanja javne oblasti in pri opravljanju javnih funkcij.
Konflikt interesov pri javnih uslužbencih
Za uradnike v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti 100. člen Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in 65/08; ZJU) določa prepovedi in omejitve glede opravljanja dodatnih dejavnosti oziroma konflikt interesov. Ob tem so pri opravljanju dodatnih dejavnosti omejeni oziroma so jim te prepovedane, uradniki, še strožje pa uradniki na položajnih delovnih mestih. Uradniki so namreč tista kategorija javnih uslužbencev, ki opravljajo javne naloge.
Glede na dikcijo določbe 100. člena ZJU, ki v prvem odstavku opredeljuje primere in okoliščine, ob obstoju katerih uradnik ne sme opravljati dejavnosti, v četrtem odstavku pa nadalje določa vrste dejavnosti, pri katerih ne obstaja dolžnost sporočanja in omejitev, sicer določenih v tej zakonski določbi, je pomembno, kakšna je narava oziroma vrsta del ali opravljanja dejavnosti, ki za to, da jih uradnik lahko opravlja (stalno ali občasno) ne smejo biti v nasprotju ali vsebovati elementov, določenih v 1. do 4. točki prvega odstavka 100. člena ZJU, torej:
- da sama dejavnost ni v nasprotju s konkurenčno prepovedjo ali konkurenčno klavzulo po zakonu, ki ureja delovna razmerja;
- da opravljanje dejavnosti ne more vplivati na nepristransko opravljanje dela uradnika;
- da uradnik pri opravljanju dejavnosti ne more zlorabiti informacij, do katerih ima dostop pri opravljanju nalog v službi in ki niso javno dostopne in,
- da opravljanje dejavnosti ni v škodo ugledu organa.
Opravljanje dejavnosti, ki so v nasprotju z navedenim, uradniku predstojnik s sklepom prepove.
V zvezi s položajnimi uradniškimi delovnimi mesti je poleg navedenega potrebno upoštevati tudi ureditev iz petega in šestega odstavka 100. člena ZJU. Na podlagi določbe petega odstavka predmetnega člena zakona je jasno, da uradniki na položaju ne smejo opravljati pridobitnih dejavnosti, razen znanstvenega, raziskovalnega, pedagoškega, umetniškega in publicističnega dela oziroma kulturne dejavnosti. Nadalje pa, kot je to določeno v šestem odstavku iste zakonske določbe, pravne osebe, v katerih ima uradnik na položaju (generalni direktor, generalni sekretar, predstojnik organa v sestavi, predstojnik vladne službe, načelnik upravne enote ali direktor občinske uprave) ali njegov zakonec, sorodnik v ravni vrsti oziroma sorodnik v stranski vrsti do tretjega kolena več kot 20 % delež, ne smejo poslovati z organom, v katerem uradnik dela. V navedenih primerih se takšno sodelovanje lahko prepove, vendar javnemu uslužbencu na položajnem uradniškem delovnem mestu, pri čemer pa civilna sankcija ničnosti zadane tudi pravne osebe, v katerih ima javni uslužbenec in druge osebe, naštete v omenjeni zakonski določbi, več kot 20 % delež. Posledica kršitve citiranih določb, ki urejajo prepoved opravljanja dejavnosti in konflikt interesov za uradnike, je lahko tudi prenehanje delovnega razmerja javnega uslužbenca. V skladu z določbo druge alineje prvega odstavka 111. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/2002, 79/2006-ZZZPB-F, 46/2007 Odl.US: U-I-45/07, Up-249/06-22, 103/2007, 45/2008-ZArbit, 83/2009 Odl.US: U-I-284/06-26; v nadaljnjem besedilu: ZDR), ki se glede na določbo prvega odstavka 154. člena ZJU uporablja tudi za javne uslužbence, lahko namreč delodajalec javnemu uslužbencu izredno odpove pogodbo o zaposlitvi, če ta naklepoma ali iz hude malomarnosti huje krši pogodbene ali druge obveznosti iz delovnega razmerja. So pa prepovedi in omejitve opravljanja dejavnosti ali del določene tudi v posebnih področnih predpisih, glede na vrsto del in nalog, ki jih javni uslužbenci opravljajo – na primer za javne uslužbence, ki opravljajo naloge inšpektorjev, nadzornikov, ali občinskih redarjev, na področju delovanja davčnih organov in drugih, pri čemer ureditev za nekatere od navedenih in druge sodi v resorno pristojnost drugih ministrstev.
Dostop do informacij javnega značaja
Predlagatelj v dopisu kot primer dobre prakse navaja spletni članek z dne 27.5.2011, kjer je povzeta izjava poljskega premierja, da bi morale biti vse informacije, ki nastanejo na podlagi financiranja iz državnih virov, obravnavane kot javna last, prosto dostopne vsem, ki jih želijo uporabiti na kakršenkoli način. Naj pri tem pojasnimo, da je Poljska že leta 2001 sprejela zakon, ki ureja dostop do javnih informacij, kar pomeni, da lahko tudi pri njih vsakdo na organe javne oblasti vloži zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ti pa so jo dolžni obravanvat. V osnovnih načelih sta poljski in slovenski zakon o dostopu do informacij zelo podobna, saj dajata pravico vsakomur, da brez izkazovanja pravnega interesa lahko dostopa do informacij javnega značaja s katerimi razpolagajo državni organi. Naj pri tem tudi poudarimo, da na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06-UPB2 in 117/2006-ZDavP-2; v nadaljevanju: ZDIJZ) do informacij, ki nastanejo na podlagi financiranja iz državnih virov (npr. analize, študije, mnenja strokovnjakov,….) lahko dostopa vsakdo, saj nenazadnej predstavljajo porabo javnih sredstev, kjer pa je omogočen še toliko večji nadzor javnosti (Prva alineja 3. odst. 6. člena ZDIJZ: »Ne glede na določbe prvega odstavka, se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.).
ZDIJZ je krovni predpis, ki v Republiki Sloveniji zavezuje organe javnega sektorja, da delujejo transparentno, da javnost o svojem delu proaktivno obveščajo ter da dajo javnosti na voljo javne podatke, s katerimi razpolagajo, tudi za morebitno ponovno uporabo v komercialne in nekomercialne namene.
Transparentnost delovanja organov javnega sektorja se odraža na različne načine, predvsem preko:
- omogočanja spletnega dostopa do javnih podatkov iz evidenc;
- proaktivnega razširjanja informacij s strani organov;
- seznanjanja javnosti s predlogi predpisov in širšega omogočanja sodelovanja javnosti pri sprejemanju predpisov;
- transparentnosti porabe javnih sredstev ter prizadevanja za integriteto in preprečevanja korupcije;
- omogočanja ponovne uporabe podatkov javnega sektorja;
- omogočanja dostopa do informacij javnega značaja na podlagi individualne zahteve.
Javnost in odprtost delovanja je predpisana za državne organe, organe lokalnih skupnosti, javne agencije, javne sklade in druge osebe javnega prava, nosilce javnih pooblastil in izvajalce javnih služb.
Zagotavljanje javnosti podatkov o javni porabi
Pomembna funkcija pravice dostopa do informacij javnega značaja je nadzorna funkcija. Splošni javnosti omogoča nadzor nad pravilnostjo odločitev, ki jih sprejemajo organi in nadzor nad spoštovanjem pravnega reda. To posledično preprečuje zlorabe in nepravilnosti ter pospešuje bolj odgovorno in uspešno delovanje uprave. Pravica dostopa davkoplačevalcem in celotni javnosti omogoča nadzor nad porabo javnih sredstev, razkriva morebitno korupcijo ter slabo in neracionalno gospodarjenje z javnimi sredstvi. Javnost informacij je tudi v interesu organov samih, saj ljudje oblasti, katere delo je javno, bolj zaupajo in njene odločitve bolje sprejemajo. Davkoplačevalci imajo pravico vedeti, kako se trošijo oziroma prerazporejajo sredstva, ki so jih zaupali v upravljanje državi. Z novelo ZDIJZ (Uradni list RS, št. 61/05), ki je stopila v veljavo 15.07.2005, je zakonodajalec dodatno okrepil nadzorno funkcijo zakona v zvezi z javnostjo porabe proračunskih sredstev. Zakon tako v prvi alineji tretjega odstavka 6. člena določa, da se ne glede na določbo prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki opredeljuje 11 izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre, za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače).
Izvajanje določb ZDIJZ in nadaljnje aktivnosti na področju transparentnega delovanja javnega sektorja
V zadnjem času je v okviru EU in posameznih držav članic, velik poudarek namenjen proaktivnemu razširjanju informacij na način objave celotnih baz podatkov na spletu in v strojno berljivih formatih, ki omogoča izvajanje učinkovite ponovne uporabe s strani zainteresiranih prosilcev kot tudi običajnega dostopa do informacij javnega značaja. Državni portal e-uprava preko omogočanja vpogleda v številne zbirke javnih podatkov predstavlja enotno vstopno točko za spletni dostop do teh podatkov. Na voljo so povezave do naslednjih registrov oziroma portalov:
- Register predpisov, ki ga vodi Služba Vlade Republike Slovenije za zakonodajo;
- Portal AJPES – ki ga vodi Agencija Republike Slovenija za javna plačila je portal preko katerega je omogočen enostaven spletni dostop do podatkov iz Sodnega registra, Poslovnega registra Slovenije, Letnih poročil gospodarskih subjektov, Registra transakcijskih računov (širši javnosti so dostopni podatki za pravne osebe), Registra zastavnih pravic na premičninah,Registra protestiranih menic;
- Portal e-Sodstvo – ki ga vodi Vrhovno sodišče Republike Slovenije in preko katerega je, med drugim, mogoč spletni dostop do podatkov iz Zemljiške knjige, dostop do sodne prakse, baze strokovnih člankov, pravnih mnenj in stališč ter t.i. baze SEU, to je seznama primerov, v katerih je Republika Slovenija na Sodišče EU posredovala predhodna vprašanja;
- Portal Prostor - ki ga vodi Geodetska uprava Republike Slovenije in omogoča dostop do podatkov iz zemljiškega katastra, katastra stavb, registra nepremičnin in registra prostorskih enot;
Davkoplačevalci imajo pravico vedeti, kako se trošijo sredstva, ki so jih zaupali v upravljanje državi. V skladu z načelom javnosti in transparentnosti porabe proračunskih sredstev je v okviru e-uprave, vpogled v podatke javne uprave, iz katerih so razvidni učinki dela in ukrepov vlade, ponuja t.i. Informacijski servis podatkov ISPO. Pregleduje se lahko podatke o javnih plačah funkcionarjev, uporabi mobilnih in fiksnih telefonov, službenih avtomobilih, zaposlenih v organih državne uprave, delovnih telesih, cestno prometni varnosti itd.
K odprtemu in transparentnemu delovanju javnega sektorja zavezuje tudi Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije. V lanskem letu je bila s strani Komisije za preprečevanje korupcije vzpostavljena tudi spletna aplikacija za spremljanje izdatkov organov javnega sektorja – t.i. Supervizor. Javna osvetlitev toka denarja med javnim in zasebnim povečuje odgovornost nosilcev javnih funkcij za smotrno in učinkovito porabo javnih sredstev, omogoča argumentirano razpravo o sprejetih in načrtovanih investicijah ter zmanjšuje tveganja za slabo upravljanje, zlorabo oblasti, predvsem pa omejuje sistemsko korupcijo, nepošteno konkurenco in klientelizem. Poleg tega KPK vodi tudi evidenco lobističnih stikov, ki je spletno dostopna.
Zaključek
Glede na navedeno ocenjujemo, da na področju sistema javnih uslužbencev, integritete in preprečevanja korupcije, glede na poročila Komisije za preprečevanje korupcije ter primerov, ki jih ta obravnava, pa tudi v praksi, veljavna ureditev omogoča in zagotavlja vse lažjo ter večjo preglednost poslovanja državnih organov in drugih proračunskih porabnikov, s čimer se tudi korupcijska tveganja nedvomno zmanjšujejo. K zmanjševanju korupcijskih tveganj ter k osveščenosti javnih uslužbencev na področju integritete in preprečevanja korupcije pa zagotovo v pozitivnem smislu vplivajo tudi izvedena usposabljanja iz predmetnih vsebin, ki jih izvaja Upravna akademija v okviru Ministrstva za pravosodje in javno upravo, v sodelovanju s predstavniki Komisije za preprečevanje korupcije. Menimo tudi, da je na področju transparentnega delovanja javnega sektorja že veliko narejenega, se pa hkrati zavedamo, da je potrebno uvesti dodatne ukrepe, ki bi odprtost delovanja organov še podkrepili oz. poenostavili dostop do baz javnih podatkov preko spletnih aplikacij. V prihodnje bo ministrstvo v sodelovanju z ostalimi resorji preučilo možnosti za spletno objavo dodatnih javnih podatkov, predvsem podatkov povezanih z izvrševanjem državnega proračuna. Ministrstvo za pravosodje in javno upravo ima v programu dela tudi spremembo ZDIJZ. Upoštevali bomo vse tiste predloge, ki bodo pomembno prispevali k transparentnosti dela javnega sektorja oziroma širše uprave in tudi gospodarskih družb, v katerih ima država ali lokalna skupnost prevladujoč položaj . Z namenom, da se praksa postopkov dostopa do informacij čimbolj poenoti in so posledično tudi prosilci pred zavezanimi organi enako obravnavani, bo ministrstvo v skladu s svojim programom dela dodaten poudarek namenilo tudi permanentnemu usposabljanju javnih uslužbencev na področju vodenja postopkov za dostop do informacij javnega značaja.