22. 6. 2012
Odziv Ministrstva za pravosodje in javno upravo
Vlada RS je že v letu v aprilu 2007 ustanovila stalno medresorsko delovno skupino za boljšo pripravo predpisov in odpravo administrativnih ovir. V njej delujejo predstavniki vseh ministrstev in nekaterih vladnih služb. Glavna naloga delovne skupine je vpeljava mehanizmov boljše priprave zakonodaje kot so poenostavitev in dostopnost zakonodaje, ocena vplivov, odprava administrativnih ovir in posvetovanje z javnostjo. V raznih posebnih projektih člani sodelujejo v več ad hoc delovnih skupinah.
Ministrstvo za pravosodje in javno upravo v horizontalnem smislu pokriva omenjena področja ter proaktivno deluje v smeri izvajanja na področjih:
1. boljši predpisi in izvajaje preventive
- dosledno izvajanje presoje posledic predpisov v zakonodajni proces s ciljem preprečevanja novih nepotrebnih bremen zakonodaje
- dosleden nadzor nad implementacijo Resolucije o normativni dejavnosti (orodja za sprejemanje boljših – učinkovitih in enostavnejših predpisov) z namenom spoštovanja poslovniških rokov in minimalnih standardov resolucije (obvezno sodelovanje javnosti, dosledno pripravo presoj predpisov itd.)
- okrepitev vloge enotne vstopne točke za transparentnost v postopku sprejemanja predpisov (E-demokracija)
- okrepitev funkcije usposabljanja in izpopolnjevanja javnih uslužbencev s permanentnim izvajanjem usposabljanja javnih uslužbencev s širšega področja priprave boljših predpisov
2. nadzora nad ustrezno implementacijo EU zakonodaje
- uvedba obveznosti, da se v postopku priprave presoj posledic učinkov na predpise poda tudi primerjava med evropskimi zahtevami in že obstoječimi oziroma pripravljenimi zahtevami na nacionalnem nivoju (posebno pozornost je treba nameniti prenormiranju oziroma povečanju EU standardov (gold-plating) in manjši obremenitvi določenega dela populacije ter nadzoru nad ustrezno implementacijo ukrepov, ki jih izvaja EK v okviru EU projekta minus 25%)
Boljši predpisi so eden izmed ključnih elementov za doseganje konkurenčnega gospodarstva in vzpostavitve učinkovite in prijazne javne uprave. Republika Slovenija se je v sklopu politike boljše zakonodaje spoprijela z aktivnim izvajanjem principov boljše priprave predpisov, s ciljem doseganja višje stopnje konkurenčnosti za mala in srednja podjetja ter večjega zadovoljstva državljanov, ki preko različnih življenjskih dogodkov sodelujejo z državo. Tako v tej smeri na Ministrstvu za pravosodje in javno upravo (prej Ministrstvu za javno upravo) potekajo aktivnosti spremljanja izvajanja Resolucije o normativni dejavnosti ter posledično sprememb poslovnika vlade in navodil generalnega sekretarja vlade za izvajanje določb poslovnika vlade, o čemer je bilo pripravljeno poročilo. Predmetno poročilo zaključuje, da je bil ugotovljen napredek v procesu priprave predpisov, ki se najbolj nazorno kaže v dokaj doslednem spoštovanju določb o predložitvi osnutkov podzakonskih aktov. Z vzpostavitvijo IPP mehanizma (informacijska podpora priprave predpisov) se tudi obveščanje javnosti in možnosti sodelovanja z javnostjo povečujeta. Največ prostora za izboljšavo je na področju izvajanja presoj posledic predpisov. Razloge gre iskati predvsem v kratki tradiciji zahtev ter prilagajanju procesa (npr. pohitritve procesa) sprejemanja predpisov, z namenom kljubovanja krizi. Prav tako se s sprejetjem Programa za odpravo administrativnih ovir in zmanjšanje administrativnih bremen za 25 % do leta 2012 s strani Vlade RS na 25. redni seji, dne 7.5.2009 pod točko 23, v slovenski prostor vnaša nova miselnost priprave boljših predpisov, katerega del je tudi odprava administrativnih bremen in poenostavitev postopkov. Program je sestavljen iz dveh delov, in sicer se prvi del nanaša na akcijski program za znižanje bremen, drugi pa vsebuje 41 posameznih ukrepov odprave administrativnih ovir. Za potrebe izvajanja programa »minus 25« je Ministrstvo za javno upravo vzpostavilo spletni portal www.minus25.gov.si: spletno stran, nacionalno podatkovno zbirko meritev administrativnih bremen v predpisih RS in sistem za upravljanje s komentarji.
Namen portala je seznanitev z vsemi aktualnimi informacijami glede izvedbe programa in objavi dobrih praks (tako na nacionalnem nivoju kot tudi na EU ravni), izpisu poročil o administrativnih bremenih na posameznem, v programu izmerjenem predpisu (zakonu, uredbi, pravilniku…) ter posredovanju dodatnih predlogov poenostavitev s strani uporabnikov z namenom doseganja največjega možnega učinka glede zasledovanja cilja zmanjšanja administrativnih bremen in poenostavitve postopkov v višini 25 % ter posledično enostavnejše in preglednejše zakonodaje. Portal je namenjen vsem podjetnikom in državljanom, ki bodisi v poslovnem procesu ali v vsakdanjem življenju prihajajo v stik z upravnimi postopki, kjer se srečujejo z obveznostmi, ki jih morajo izpolnjevati, da zadostijo zahtevam zakonodaje. Poleg podjetnikov in državljanov je namenjen tudi pripravljavcem predpisov in drugim zaposlenim v državni upravi, ki se srečujejo z upravnimi postopki. Pripravljavci predpisov, širša strokovna in zainteresirana javnost, poslovni subjekti in državljani so tako ključni pri pripravi in uresničitvi zastavljenega cilja projekta. Vsi zainteresirani imajo možnost vpogleda v enotno zbirko zbranih podatkov o administrativnih bremenih v okviru področij, opredeljenih v programu »minus 25 %« ter priložnost, da preko portala sodelujejo in sooblikujejo področje priprave boljših predpisov s prispevanjem konkretnih predlogov, kaj bi bilo treba spremeniti oziroma kaj poenostaviti. Spletni portal omogoča dostop do nacionalne podatkovne zbirke izmerjenih administrativnih bremen, ki jih predpisi povzročajo državljanom in podjetnikom. Omogočeno je izbiranje med različnimi izpisi glede posameznih obremenitev (tako stroškovnih kot tudi časovnih).
Trenutno je v bazo zajetih 71 zakonov in 996 administrativno obremenjujočih podzakonskih aktov s 14 prioritetnih področij. Zbirka dopušča dodajanje novih in kar je še pomembneje dodajanje sprememb in dopolnitev predpisov, s čimer bo omogočeno tudi evalviranje oziroma izračunavanje neto učinkov sprememb predpisov ter njihovo stanje administrativne obremenjenosti. Izpisi različnih poročil iz baze omogočajo seznanitev uporabnika z vsemi obveznostmi, ki mu jih določen predpis nalaga. Podana je tudi možnost izbiranja obveznosti glede na predpis, področje ali ministrstvo. Uporabnik se lahko seznani z vsemi aktivnostmi, ki jih mora opraviti za izpolnitev posameznih obveznosti, ki mu jih nalaga določen predpis.
Omogočeni so tudi izpisi glede na tip obveznostih (vodenje evidenc, poročanje, označevanje, nadzor, ipd.) in glede na vrsto subjekta (poslovni subjekti, državljani). Prav tako se lahko pridobijo informacije glede obremenitev, porabe časa, obveznosti, aktivnosti tudi na nivoju posameznih življenjskih dogodkov oziroma vsebinskih sklopov (npr. pridobitev gradbenega dovoljenja, vpis v šolo, ipd.).
Glede na podatke iz zbirke, bo lahko zelo enostavno oceniti, kako bi določene spremembe (npr. znižanje pogostosti, izvzem mikro družb, odprava določene obveznosti, poenostavitev postopka z znižanjem potrebnih aktivnosti, ipd.) vplivale na prihranke (tako vrednostno kot tudi časovno).
Preko spletnega portala lahko uporabniki podajajo predloge za odpravo bremen in poenostavitev postopkov, pri čemer je omogočena dvosmerna komunikacija z uporabniki. Zbrani predlogi oziroma komentarji se vsak mesec odstopijo v reševanje pristojnim ministrstvom, ki imajo možnost podati mnenja na predloge in komentarje oziroma implementacijo le-teh v samih spremembah predpisov, uporabniki pa dobijo povratno informacijo glede samega odgovora. Komentarji so objavljeni in dostopni tudi na spletni strani z objavo statusa posameznega predloga, pri čemer je omogočeno sortiranje glede na posamezno področje oziroma pristojno ministrstvo glede na posamezen predpis, na katerega se predlog / komentar nanaša.
Tudi na evropski ravni potekajo aktivnosti v smeri odprave administrativnih ovir, ki zagotavljajo pogoje za učinkovito delovanje notranjega trga in orodje, kar vodi k doseganju srednjeročnih in dolgoročnih ciljev lizbonske strategije. Komisija je v ta namen pripravila program zmanjšanja administrativnih bremen za 25 % do 2012 za razbremenitev evropske zakonodaje (zakonodaje v pristojnosti EU), države članice EU pa so se v letu 2007 zavezale, da bodo razbremenitve izvedle na ravni nacionalne zakonodaje oziroma ustrezno prilagodile predpise minimalnim standardom, ki jih določa EU. Več o tem na strani spletni strani: http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/admin_costs_en.htm#_issue
Predlagate tudi, naj Vlada Računskemu sodišču podeli več pristojnosti, kot jih ima sedaj. Poseben oddelek na tem sodišču naj dobi pravico preiskovati izključno finančna kazniva dejanja in jih prijaviti tožilstvu. Posledično se bo povečala učinkovitost pregona finančnih kaznivih dejanj, saj se bodo s pregonom ukvarjali strokovnjaki, ki bodo imeli izkušnje iz dveh področij: finančnega in kazenskega.
Načeloma se strinjamo s predpostavko vašega predloga, da je za učinkovit pregon “finančnih” kaznivih dejanj potrebno združiti znanje strokovnjakov iz kazenskega in finančnega področja. Opozarjamo, da je to mogoče že po veljavni ureditvi, saj lahko “v posameznih zadevah zahtevnih kaznivih dejanj, zlasti s področij gospodarstva, korupcije in organiziranega kriminala, ki so predmet predkazenskega postopka in ki terjajo dalj časa trajajoče, usmerjeno delovanje več organov in institucij, vodja pristojnega državnega tožilstva po uradni dolžnosti ali na pisno pobudo policije s predstojniki posameznih organov in institucij ustanovi specializirano preiskovalno skupino” (drugi odstavek 160. a člena ZKP). Tovrstno skupino vodi in usmerja pristojni državni tožilec, člane pa imenujejo predstojniki organov in institucij (tretji odstavek 160.a člena ZKP).
Smiselno je izpostaviti tudi posebno vlogo Nacionalnega preiskovalnega urada (NPU). Slednji je “specializirana kriminalistična preiskovalna enota Uprave kriminalistične policije pri Generalni policijski upravi, ustanovljena za posebne primere odkrivanja in preiskovanja zahtevnih kaznivih dejanj, zlasti s področij gospodarstva, korupcije in organiziranega kriminala, ki terjajo posebno usposobljenost, organiziranost in opremljenost kriminalističnih preiskovalcev ali posebej usmerjeno delovanje državnih organov in institucij s področij davkov, carin, finančnega poslovanja, vrednostnih papirjev, varstva konkurence, preprečevanja pranja denarja, preprečevanja korupcije, prepovedanih drog in inšpekcijskega nadzora (prvi odstavek 6. a člena Zakona o policiji). NPU je v okviru izvajanja svojih nalog strokovno in operativno avtonomen (tretji odstavek 6. a člena ZPol). Kandidat za pomočnika direktorja NPU, za vodjo preiskave ali za preiskovalca mora poleg drugih pogojev izpolnjevati še pogoj delovnih izkušenj in posebnih znanj na enem ali več področjih delovanja organov odkrivanja in pregona, davkov, carine, trga finančnih instrumentov, finančnega poslovanja, preprečevanja pranja denarja, preprečevanja korupcije ali varstva konkurence (prvi odstavek 6. č člena ZPol). Kadar je potrebno, da se določeno delo v NPU organizira projektno, in to zahteva znanja, ki jih ni mogoče zagotoviti z redno zaposlenimi, se lahko kandidate s specifičnimi znanji za delo na posameznem projektu zaposli tudi za določen čas v skladu s predpisi, ki urejajo sistem javnih uslužbencev (tretji odstavek 6. č člena ZPol).
Menimo, da so obstoječe rešitve boljše od ustanovitve posebnega oddelka Računskega sodišča, saj je potrebno upoštevati, da je policija organ, zadolžen za odkrivanje kaznivih dejanj in izsleditev storilcev, državno tožilstvo pa je pristojno za vodenje kazenskega pregona (oba pa sta skupaj s kazenskim sodstvom predstavljata posamezne člene v t.im. verigi pravičnosti, ang. Chain of Justice). Obstoječe rešitve so skratka sistemsko ustrezne. Potrebno je upoštevati tudi to, da je Računsko sodišče že po Ustavi najvišji organ kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe (prvi odstavek 150. člena Ustave RS). Glede na navedeno torej ni pristojno oziroma usposobljeno za preiskovanje kaznivih dejanj.
V zvezi z vašimi predlogi opozarjamo, da je Računsko sodišče že po veljavni ureditvi dolžno vložiti ovadbo, če utemeljeno sumi, da je bilo storjeno kaznivo dejanje (30. člen Zakona o računskem sodišču). Do enakega zaključka vodi tudi določba procesnega zakona, po kateri so vsi državni organi dolžni naznaniti kazniva dejanja, za katera se storilec preganja po uradni dolžnosti, če so o njih obveščeni, ali če kako drugače zvedo zanje (prvi odstavek 145. člena Zakona o kazenskem postopku). Dodatno je še določeno, da morajo državni organi obenem z ovadbo navesti dokaze, za katere vedo, in poskrbeti, da se ohranijo sledovi kaznivega dejanja in predmeti, na katerih ali s katerimi je bilo kaznivo dejanje storjeno, ter druga dokazila (drugi odstavek 145. člena ZKP).
Odziv Ministrstva za finance
1. Sprejem ukrepov, ki bodo stanje v državi izboljšali in število revnih zmanjšali
V povezavi s predlogom za izboljšanje stanja v Republiki Sloveniji in s predlogom za zmanjšanje števila revnih je potrebno poudariti, da navedene cilje vlada že zasleduje. Pri tem pa je potrebno upoštevati, da glede na obseg svetovne gospodarske krize tako v letošnjem letu, kot tudi v preteklih treh letih, teh ciljev sicer ne bo mogoče doseči čez noč, vsekakor pa si vlada prizadeva izboljšati stanje v čim krajšem času.
2. Vlada naj ustanovi komisije, ki bo pregledala zakonodajo in zakone, ki so dvoumno sestavljeni in naj predloži parlamentu popravke (Dvoumno sestavljeni zakoni na področju davčne zakonodaje)
Ministrstvo za finance si prizadeva za kakovost in s tem tudi jasnost predpisov, ki jih pripravlja, ker se zaveda, da so dobri predpisi (vsebinsko ustrezni in pravno pravilni) pogoj za učinkovitost prava in dobro delovanje države kot pravne države.
V zvezi z drugačno razlago zakonov davčnih organov, pojasnjujemo, da je prvo načelo v davčnih zadevah, iz katerega izhajajo vsa druga načela, načelo zakonitosti. Zakonitost je temelj vsakega delovanja državnega organa.
Načelo zakonitosti ureja drugi odstavek 120. člena Ustave RS, ki določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Ustava RS v četrtem odstavku 153. člena določa, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu.
Načelo zakonitosti je najpomembnejše temeljno načelo upravnega postopka in sploh glavno načelo celotnega našega pravnega reda, ki izključuje kakršnokoli samovoljo. Načelo zakonitosti, kateremu so podrejena vsa druga temeljna načela upravnega postopka, je tudi poglavitni pogoj za pravno varnost, nepristransko delo in pravilno odločanje v upravnem postopku.
Davčni organ postopa po Zakonu o davčnem postopku (v nadaljnjem besedilu: ZDavP-2), kadar odloča o obveznostih in pravicah posameznikov, pravnih oseb in drugih strank v postopku pobiranja davkov.
Davčni organ je pri vodenju postopkov o konkretnih davčnih obveznostih posameznikov in pravnih oseb vezan na ustavo in zakon.
Z načelom zakonitosti je v davčnem postopku določen pravni položaj strank in drugih udeležencev. Davčni organ imajo dolžnost, da zagotovijo uresničenje takšnega položaja strank in drugih udeležencev, kot določa zakon.
Vezanost na načelo zakonitosti terja od davčnega organa, da ves čas postopka spoštuje z zakonom določena procesna dejanja glede začetega postopka, ugotovitvenega in dokaznega postopka, odločbe ali sklepa in njune vročitve.
Poudarjena je dolžnost davčnega organa, da nepristransko obravnava davčnega zavezanca. S tem je prepovedana arbitrarna uporaba davčnih predpisov. Prav tako ni dovoljena arbitrarnost pri odločanju po prostem poudarku, ker mora davčni organ odločiti v skladu z namenom, zaradi katerega je prosti preudarek dan, in obsegom prostega preudarka, kot ga določa zakon. Odločanje po prostem preudarku daje davčnemu organu pravico, da glede na ugotovljeno dejansko stanje izbere med več pravnimi možnimi odločitvami tisto, ki je, upoštevajoč javne koristi (interese) najustreznejša oziroma smotrnejša. Načelo sorazmernosti pa v primeru nejasne ali nedoločene davčne norme nalaga davčnemu organu, da med več možnimi razlagami davčno normo razlaga v korist stranke.
Pravna sredstva imajo namen zagotoviti preprečevanje arbitrarnega ali celo samovoljnega odločanja davčnega organa o pravicah in obveznostih davčnega zavezanca. Davčni zavezanec ima v primeru, ko meni, da davčni organ ni vodil postopka in odločal v skladu z zakonom, zoper odločbo ali sklep davčnega organa možnost pri davčnem organu vložiti pritožbo ali izredna pravna sredstva, pri pristojnem sodišču pa vložiti tožbo.
Davčni organ v pritožbenem postopku in postopku z izrednimi pravnimi sredstvi in sodišča v upravnem sporu so dolžni skrbeti za presojo zakonitosti odločb.
Nadzor dela davčnih uradov in zagotavljanje enotnega izvajanja predpisov s področja obdavčenja in drugih predpisov z delovnega področja davčne službe opravlja Generalni davčni urad.
Spremembe zakonov so vsekakor potrebne in nujne. Nekatere spremembe zakonov so bile že sprejete, nekateri predlogi za spremembo zakona so v obravnavi, nekatere spremembe pa se še pripravljajo. Pri tem pa ni dvoma, da v kolikor se ugotovi dvoumno sestavljen predpis, vlada takoj pristopi k spremembi tega predpisa in v kolikor gre za zakon, takšen predlog zakona Državnemu zboru Republike Slovenije posreduje v sprejem po nujnem postopku. Na tem mestu ne izključujemo možnosti, da so različne osebe različno tolmačile posamezno odločbo, vendar to še ne pomeni nujno, da gre za dvoumno zapisano določbo predpisa. Vsekakor je za razlago zakonske določbe v Republiki Sloveniji uveden institut avtentične razlage posamezne določbe zakona, ki jo pripravi Državni zbor, v kolikor je to upravičeno, na predlog zainteresirane stranke.
3. Vlada naj Računskemu sodišču podeli več pristojnosti, kot jih ima sedaj in na Računskem sodišču naj se ustanovi poseben oddelek, ki bo imel pravico preiskovati izključno finančna kazniva dejanja in jih prijaviti tožilstvu.
V povezavi s predlogom po ustanovitvi posebnega oddelka na Računskem sodišču za pregon finančnih kaznivih dejanj pa menimo, da je podelitev pristojnosti za rpegon tako finančnih kot tudi drugih kaznivih dejanj že podeljena. Se pa v tej luči pripravlja nova javnofinančna zakonodaja, ki bo podelila več pristojnosti inšpekcijskim službam za nadzor proračunov. Na tej podlagi bodo proračunski inšpektorji lahko izrekali tudi globe posameznim odgovornim osebam proračunskih uporabnikov, prav tako je že v veljavnih predpisih določena ustrezna pravna podlaga za prijavo finančnega kaznivega dejanja tožilcu in že sedaj razpolagamo s strokovnjaki, ki imajo izkušnje na finančnem in kazenskem področju.