Enotna javna sledilna številka za vsak izdatek javnega denarja
Predlagam, da Vlada Republike Slovenije pripravi zakonsko podlago za uvedbo enotne javne sledilne številke za porabo javnega denarja.
Sedanji podatki o javni porabi so razpršeni med državni proračun, občinske proračune, portal javnih naročil, sistem e-JN, UJP JN Plačila, ERAR, evidence e-računov, evidence pogodb in spletne strani posameznih organov. Posamezno plačilo je mogoče ponekod najti, vendar ga pogosto ni mogoče enostavno in zanesljivo povezati s proračunsko postavko, postopkom izbire izvajalca, pogodbo, aneksi, računom, potrditvijo izvedbe, odgovorno osebo in končnim rezultatom.
Zato predlagam uvedbo enotne identifikacijske oznake, na primer »ID javnega izdatka«, ki bi jo moral javni organ ustvariti pred prevzemom vsake finančne obveznosti.
1. Obvezna enotna sledilna številka
Enotna sledilna številka bi morala biti obvezna najmanj za:
- javna naročila;
- investicije;
- pogodbe z zunanjimi izvajalci;
- subvencije in državne pomoči;
- dotacije in financiranje projektov;
- svetovalne, avtorske in podjemne pogodbe;
- nakupe nepremičnin, opreme in vozil;
- nakazila javnim zavodom in drugim pravnim osebam;
- pogodbe državnih in občinskih podjetij;
- vse anekse in povečanja prvotno dogovorjene vrednosti.
Ista sledilna številka bi morala spremljati celotno življenjsko pot izdatka:
proračunska postavka → odločitev o porabi → postopek izbire → pogodba → aneksi → naročilo → e-račun → potrditev izvedbe → plačilo → končni rezultat.
2. Javno dostopni podatki
Za vsak izdatek bi morali biti na enem mestu javno objavljeni najmanj:
- naziv plačnika;
- naziv prejemnika;
- dejanski lastniki prejemnika, kadar gre za pravno osebo;
- namen in opis izdatka;
- pravna podlaga;
- proračunska postavka in program;
- vir financiranja;
- prvotno načrtovani znesek;
- pogodbena vrednost;
- vrednost vseh aneksov;
- končni plačani znesek;
- datum nastanka obveznosti in datum plačila;
- uporabljeni postopek izbire;
- število prejetih ponudb;
- pogodba in vsi aneksi;
- račun oziroma strukturirani podatki iz računa;
- dokazilo o prevzemu blaga ali opravljeni storitvi;
- ime in funkcija oseb, ki so izdatek predlagale, preverile in odobrile;
- podatek, ali je bil cilj dosežen;
- razlog za prekoračitev prvotne vrednosti ali roka.
Dokumenti bi bili javni v izvorni obliki in hkrati kot strukturirani, strojno berljivi podatki.
3. Enoten javni portal in odprti API
Podatki ne bi smeli biti razpršeni med več nepovezanih portalov.
Vzpostavi naj se enotna javna vstopna točka, na kateri bi lahko državljan odprl posamezno plačilo in pregledal njegovo celotno verigo.
Portal mora omogočati:
- iskanje po organu, izvajalcu, dejanskem lastniku, projektu in odgovorni osebi;
- pregled prvotne in končne vrednosti;
- prikaz vseh aneksov;
- primerjavo podobnih nabav;
- spremljanje prekoračitev cen in rokov;
- prenos vseh javnih podatkov;
- brezplačen odprti API brez obvezne registracije;
- avtomatsko obveščanje o spremembah posameznega projekta.
Ne predlagam zgolj izdelave nove grafične aplikacije. Predlagam zakonsko določeno povezovanje podatkov, ki že nastajajo v proračunskih, naročniških, pogodbenih, računovodskih in plačilnih sistemih.
4. Plačilo brez sledilne številke ne sme biti mogoče
Uprava Republike Slovenije za javna plačila oziroma drug plačilni sistem javnega sektorja praviloma ne bi smel izvršiti plačila, če:
- izdatek nima veljavne sledilne številke;
- ni povezan s pravno podlago;
- manjkajo obvezni podatki;
- pogodba ali aneks ni bil pravočasno objavljen;
- znesek presega odobreno vrednost brez nove potrditve.
Za nujne izdatke ob naravnih nesrečah, neposredni nevarnosti, epidemijah ali drugih izrednih dogodkih bi bila dovoljena začasna izjema. Organ bi moral manjkajočo dokumentacijo objaviti najpozneje v sedmih dneh in javno obrazložiti uporabo izrednega postopka.
5. Varovanje osebnih in varnostno občutljivih podatkov
Transparentnost ne sme razkrivati zdravstvenih podatkov, socialnih stisk, osebnih podatkov otrok, zaščitenih oseb ali operativnih varnostnih podatkov.
V takšnih primerih naj se zaščiti samo občutljivi del dokumenta, ne pa celotna finančna sled.
Tudi pri obrambnih in varnostnih izdatkih bi morali biti praviloma javni:
- skupna vrednost;
- izvajalec in njegovi dejanski lastniki;
- pravna podlaga;
- trajanje pogodbe;
- skupni strošek življenjskega cikla;
- odgovorni organ;
- število in skupna vrednost aneksov.
Začasno se lahko zaščitijo tehnične zmogljivosti, operativne podrobnosti ali drugi podatki, katerih razkritje bi pomenilo konkretno varnostno tveganje. Vsaka omejitev mora imeti pisno obrazložitev, odgovorno osebo in datum ponovne presoje. Oznaka tajnosti ne sme biti uporabljena za prikrivanje cene, prekoračitev ali odgovornosti.
6. Nespremenljiva revizijska sled
Vsaka sprememba podatkov mora ostati vidna.
Sistem mora beležiti:
- kdo je podatek vnesel;
- kdo ga je spremenil;
- prvotno in novo vrednost;
- čas spremembe;
- razlog spremembe;
- elektronski podpis odgovorne osebe.
Integriteta zapisov naj se zagotovi s kriptografskim veriženjem, javnimi časovnimi žigi ali drugo primerljivo tehnologijo. Uporabi se lahko tudi tehnologija veriženja blokov, vendar predlog ne zahteva kriptovalute ali konkretnega tehnološkega ponudnika.
Bistveno je, da naknadne spremembe ali izbrisi ne morejo ostati neopaženi.
7. Samodejna opozorila
Sistem naj samodejno označi primere, kot so:
- samo en ponudnik;
- pogosto izbrani isti izvajalec;
- drobljenje naročil pod mejne vrednosti;
- veliko število aneksov;
- veliko povečanje prvotne vrednosti;
- plačilo pred potrditvijo izvedbe;
- več povezanih podjetij pri istem naročilu;
- ponavljajoča se neposredna naročila;
- nenavadno visoke cene v primerjavi s podobnimi nakupi;
- pogodbe z družbami, katerih dejanski lastniki niso preverjeni.
Opozorilo samo po sebi ne bi pomenilo ugotovljene kršitve, ampak bi omogočilo prednostno preverjanje Računskemu sodišču, Komisiji za preprečevanje korupcije, notranji reviziji, novinarjem in javnosti.
8. Odgovornost in sankcije
Za pravilnost in pravočasnost podatkov mora biti vedno določena konkretna odgovorna oseba.
Za neupravičeno neobjavo, lažne podatke, prikrivanje aneksov ali neupravičeno uporabo izjeme naj se določijo:
- obvezna odprava nepravilnosti;
- začasna ustavitev nadaljnjih plačil;
- prekrškovna globa za organ;
- globa za odgovorno osebo pri naklepni ali ponavljajoči se kršitvi;
- obvezna prijava nadzornemu organu;
- možnost ugotavljanja odškodninske ali kazenske odgovornosti pri hujših zlorabah.
Za običajno in pošteno administrativno napako naj se najprej določi rok za popravek. Sankcije naj bodo namenjene predvsem namernemu, ponavljajočemu ali hudo malomarnemu prikrivanju.
9. Postopna izvedba
Predlagam naslednji rok izvedbe:
1. v šestih mesecih priprava zakonskih sprememb in enotnega podatkovnega standarda;
2. v dvanajstih mesecih pilotno povezovanje ministrstev, UJP, e-JN in ERAR;
3. v štiriindvajsetih mesecih vključitev vseh državnih in občinskih proračunskih uporabnikov;
4. v šestintridesetih mesecih vključitev javnih zavodov, skladov, agencij ter družb v večinski državni ali občinski lasti.
Uporabiti je treba obstoječe podatke in sisteme, kjer je to mogoče. Cilj ni podvajanje administracije, ampak avtomatsko povezovanje podatkov, ki jih javni sektor že ustvarja.
10. Merila uspešnosti
Vlada naj vsako leto javno poroča najmanj o:
- deležu javnih izdatkov z vzpostavljeno celotno sledjo;
- deležu pogodb, povezanih z računi in plačili;
- številu manjkajočih dokumentov;
- številu in vrednosti aneksov;
- povprečnem povečanju prvotnih vrednosti;
- številu zaznanih anomalij;
- ugotovljenih prihrankih;
- sankcioniranih kršitvah;
- strošku delovanja sistema.
Končni cilj mora biti, da lahko vsak državljan pri vsakem pomembnejšem javnem izdatku ugotovi:
Kdo je odločil, komu je bilo plačano, koliko je bilo plačano, na kateri pravni podlagi, kaj je bilo dobavljeno in ali je bil dosežen obljubljeni rezultat.
Javni denar ni last državnih organov ali političnih funkcionarjev. Gre za sredstva državljanov, podjetij in prihodnjih generacij. Zato popolna finančna sledljivost ne bi smela biti usluga države javnosti, temveč njena temeljna zakonska obveznost.