8. 4. 2026
Odziv Ministrstva za solidarno prihodnost
Najlepše se vam zahvaljujemo za vaše predloge. Z vašimi ugotovitvami se v večini strinjamo. Nekatere politike na področjih, ki jih omenjate, se že izvajajo, druge pa so predvidene za prihodnje obdobje. Stanovanjska politika je bila v preteklosti žal zapostavljena, zaradi česar so se težave postopno kopičile, zato jih danes ni mogoče razrešiti hkrati ali z enostavnimi rešitvami. Prav zato smo bili pri obravnavi izpostavljenih problematik primorani najprej pripraviti ustrezne strokovne in pravne podlage oziroma težave jasno identificirati ter jih uskladiti znotraj različnih resorjev.
Poudarjamo, da ne navajamo pavšalnih ocen. Zavedamo se obstoja navedenih problematik in nujnosti sprejemanja premišljenih in postopnih ukrepov za njihovo reševanje. Večino izpostavljenih težav smo že prepoznali ter zanje bodisi pripravili konkretne ukrepe bodisi strokovne podlage za nadaljnje reševanje. Hkrati je v postopku sprejemanja Nacionalni stanovanjski program, ki bo za naslednje desetletje določil program dela in prednostne naloge na področju stanovanjske politike. Pravilno pa ugotavljate, da na nekaterih področjih ukrepov še ni, na drugih pa so učinki lahko vidni nekoliko kasneje. V nadaljevanju vam podajamo odgovore na vaše navedbe po tematikah.
1. Obdavčitev praznih stanovanjskih nepremičnin
Strinjamo se z vašo ugotovitvijo, da velik delež praznih stanovanj predstavlja resen sistemski problem ter da njihova neaktiviranost pomembno prispeva k pomanjkanju stanovanj in rasti cen ter najemnin. Uradni podatek o številu nenaseljenih stanovanj znaša približno 162.000. Ob tem je treba poudariti, da je te podatke nujno obravnavati bolj podrobno. Če izločimo stanovanja, ki nimajo osnovne opreme, kot so priključek na vodovod, sanitarije znotraj stanovanja, priklop na elektriko, centralno ogrevanje ipd., je dejansko nenaseljenih približno 80.000 stanovanj.
Tudi to število še ni prečiščeno z vidika lokacij, kjer sta prenova in ohranjanje poseljenosti smiselna. Poleg tega so med temi nepremičninami vključene tudi enote, ki niso razvrščene glede na dejansko rabo (sekundarna bivanja, turistične nepremičnine ipd.).
Kljub navedenim omejitvam se zavedamo, da število praznih nepremičnin ostaja veliko. Pred tremi meseci je bil v javni obravnavi predlog Resolucije o nacionalnem stanovanjskem programu za obdobje 2026–2035 (ReNSP), ki ga trenutno usklajujemo na podlagi prejetih pripomb. Predlagana resolucija izhaja iz enake diagnoze in poudarja, da brez aktivacije obstoječega stanovanjskega fonda ni mogoče učinkovito nasloviti stanovanjske krize. Ker razpoložljivi podatki o praznih nepremičninah trenutno niso povsem zanesljivi, poteka tudi raziskava za vzpostavitev nove administrativne definicije praznega stanovanja, ki bo bližje realnim številkam in bo podlaga za nadaljnjo obravnavo morebitnih dajatev na prazna stanovanja, zlasti na območjih z največjim pomanjkanjem.
Ker gre za davčno vprašanje, je za to področje pristojno Ministrstvo za finance, zato so nadaljnji koraki mogoči izključno v tesnem medresorskem sodelovanju.
2. Spodbujanje skupnostnih stanovanjskih rešitev
Pobuda utemeljeno izpostavlja, da klasični modeli bivanja ne ustrezajo več vsem predstavnikom posameznih družbenih skupin. Kljub temu pa preko raziskav ugotavljamo, da si vendarle večina prebivalcev Slovenije želi zasebnega stanovanja in ne skupnostnega bivanja. Je pa nujno, da skupnostno bivanje vzpostavimo kot dopolnitev klasičnemu bivanju in omogočimo prebivalcem tudi udejanjanje tovrstnih oblik. V osnutku ReNSP smo zato skupnostno bivanje opredelili kot eno pomembnejših prihodnjih razvojnih smeri stanovanjske politike.
V Sloveniji se že razvijajo določeni modeli skupnostnega bivanja, predvsem v okviru javnih najemnih in javnih najemnih oskrbovanih stanovanj. Takšne oblike bivanja se že izvajajo v Murski Soboti in Novi Gorici za starejše ter v Ljubljani za mlade, v okviru projektov Stanovanjskega sklada Republike Slovenije. Zavedamo se, da ti primeri še niso optimalni, saj se pojavljajo izzivi na področju upravljanja, aktivne rabe skupnih prostorov in dolgoročne vzdržnosti skupnosti, vendar jih sistematično spremljamo in evalviramo.
V ta namen smo izvedli tudi poglobljeno analizo slovenskih in tujih primerov skupnostnega bivanja, tako z vidika prostorskega oblikovanja kot tudi organizacije, koordinacije in upravljanja skupnosti. Na podlagi teh ugotovitev osnutek ReNSP ne predvideva zgolj zagotavljanja skupnostnih prostorov, temveč tudi razvoj ustreznih organizacijskih in upravljavskih modelov. Praksa namreč jasno kaže, da prostori sami po sebi ne zagotavljajo delujoče skupnosti. Zato ReNSP med drugim predvideva pripravo smernic, opredelitev vloge koordinatorja skupnosti ter nadgradnjo obstoječih praks, da bi skupnostno bivanje postalo stabilna in razširljiva rešitev ter ne zgolj skupek posamičnih projektov. Do določene mere se ukrepi za aktivacijo praznih oziroma delno praznih hiš nanašajo tudi na spodbujanje medgeneracijskega sobivanja.
3. Prednost prenovi pred novogradnjami
Uvodoma je treba poudariti, da ima Slovenija bistveno manj stanovanj na 1.000 prebivalcev kot znaša povprečje Evropske unije. V Sloveniji imamo približno 420 stanovanj na 1.000 prebivalcev, medtem ko je povprečje EU okoli 514 stanovanj. To jasno kaže na izrazito pomanjkanje stanovanj. Poleg obstoječega primanjkljaja projekcije kažejo, da bomo do leta 2040 potrebovali še dodatnih približno 20.000 stanovanj.
Kljub temu se zavedamo pomena prenove obstoječega stanovanjskega fonda, kjer obstaja velik neizkoriščen potencial, tako pri stanovanjskih stavbah kot pri individualnih hišah. Z vašimi navedbami o trajnostni rabi prostora in zagotavljanju kakovostnega bivalnega okolja se v celoti strinjamo, kar kot eno osrednjih usmeritev izrecno poudarja tudi osnutek ReNSP.
Čeprav bo novogradnja tudi v prihodnje nujna zaradi obsega pomanjkanja, zlasti v okviru policentričnega urbanega sistema, ReNSP predvideva razvoj podpornih mehanizmov za prenovo in aktivacijo zasebnega stanovanjskega fonda. Hkrati se zavedamo tudi številnih praktičnih omejitev, saj so prenove pogosto dolgotrajnejše in bolj zapletene zaradi lastniških razmerij, varstva kulturne dediščine ali pomanjkanja usposobljenih izvajalcev.
Za področje prostorskega načrtovanja in prenove je pristojno Ministrstvo za naravne vire in prostor, zato je za večjo učinkovitost nujno tesno in usklajeno delovanje stanovanjskih, prostorskih in okoljskih politik.
4. Vključitev praznih stanovanj v sistem socialnega (javnega) najema
V Sloveniji je že vzpostavljena javna najemna služba, ki deluje na način, podoben tistemu, ki ga opisujete v dopisu. Na državni ravni jo upravlja Stanovanjski sklad Republike Slovenije, v nekaterih okoljih pa sistem vzpostavljajo tudi lokalni stanovanjski skladi. Razlogov za njeno omejeno učinkovitost je več, med drugim neustrezno določena višina najemnine za lastnike, pomanjkljiva promocija storitve ter nezadostno zaupanje lastnikov, neustrezna promocija med ciljno publiko itd.
Osnutek ReNSP že predvideva okrepitev in nadgradnjo javne najemne službe, za katero imamo jasno začrtane prihodnje razvojne korake, vključno s prenosom večje vloge na lokalno raven. Čeprav se zdi nadgradnja na prvi pogled enostavna, se v praksi soočamo s številnimi izzivi. Za oddajo nepremičnine prek javne najemne službe mora imeti stanovanjska enota uporabno dovoljenje, pri čemer velik del obstoječih stanovanj tega dovoljenja nima. Morebitno izvzetje tega pogoja pa bi lahko imelo pravne posledice za najemodajalca, ki bi bila v tem primeru država.
Dodatno se soočamo s pomanjkanjem zanesljivih evidenc in podatkov o višini prosto oblikovanih (tržnih) najemnin na posameznih območjih, kar otežuje ustrezno določanje prihodkov za lastnike. Vse te vidike in še številne druge že naslavljamo ter si prizadevamo javno najemno službo okrepiti, saj jo prepoznavamo kot eno ključnih orodij za aktivacijo praznega stanovanjskega fonda. Ob tem pa se zavedamo, da zanimanje lastnikov, zlasti na območjih z visokimi tržnimi cenami, ostaja omejeno, saj finančni motivi pogosto prevladajo nad vključevanjem v javne sheme.
5. Posebni kriteriji za študentska stanovanja
Strinjamo se z vašo ugotovitvijo, da pomanjkanje študentskih stanovanj v določeni meri povečuje pritisk na najemni trg in zmanjšuje dostopnost stanovanj za druge skupine prebivalstva. Pomembno pa je poudariti, da je gradnja študentskih domov v Sloveniji sistemsko financirana neposredno iz koncesijske dajatve, ki se pobira iz naslova začasnega in občasnega dela dijakov in študentov.
Ker gre za področje, ki presega okvir stanovanjske politike, je za ta predlog pristojno Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in inovacije, zato ocenjujemo, da je njegova nadaljnja obravnava smiselna le v tesnem sodelovanju s tem resorjem.
Odziv Ministrstva za finance
V zvezi s predlogom za obdavčitev praznih stanovanjskih nepremičnin po vzoru Švice po principu vštevanja (fiktivne) tržne najemnine za prazna stanovanja (ali tista, ki jih uporablja oseba, ki ni lastnik, slednji pa v njem nima prijavljenega stalnega prebivališča) med dohodke lastnika in s tem njene obdavčitve, Ministrstvo za finance v okviru svojih pristojnosti pojasnjuje naslednje.
Glede obdavčitve nepremičnin je pojasniti, da je bil 29. 11. 2013 sprejet Zakon o davku na nepremičnine (ZDavNepr), ki pa je bil kasneje z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014, razveljavljen. V uporabo pa je bila (do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin) vrnjena odmera nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč (NUSZ) ter odmera davka od premoženja.
Danes se torej, vezano na lastništvo ali uporabo nepremičnin, plačujeta dve dajatvi, in sicer NUSZ, ki ima naravo davka na nepremičnine, ter davek od premoženja, ki vsebuje elemente premoženjskega davka.
NUSZ se plačuje za nezazidana in zazidana stavbna zemljišča, davčni zavezanci pa so njihovi uporabniki, tako fizične kot pravne osebe. Ta davčna oblika sloni na izhodišču, da morajo vse nepremičnine prispevati k zagotavljanju sredstev občin za vlaganja v lokalno infrastrukturo, zato ne določa oprostitev glede na vrsto rabe nepremičnin ali glede na število nepremičnin posameznega zavezanca.
Nepremičnine kot premoženje pa obdavčuje davek od premoženja, ki ga ureja Zakon o davkih občanov (ZDO). ZDO določa, da davek od premoženja plačujejo fizične osebe, ki posedujejo stavbe, dele stavb, stanovanja in garaže ter prostore za počitek oziroma rekreacijo. Ta zakon tudi določa, da se davčna osnova za davek za stanovanjske prostore zniža za znesek, ki ustreza vrednosti 160 m2 stanovanjske površine. Davčna osnova se zniža pod pogojem, da je lastnik ali njegovi ožji družinski člani (zakonec, otroci in posvojenci lastnika) oziroma uživalec v letu pred letom, za katero se davek odmerja, stalno bival v stanovanjskih prostorih. Nekatere vrste stavb (npr. kmetijska gospodarska poslopja, stavbe, ki so razglašene za kulturni ali zgodovinski spomenik itd.) so davka od premoženja v celoti oproščena. Začasno pa so tega davka oproščeni prvi lastniki novih stanovanjskih hiš oziroma stanovanj in garaž ter (bistveno) popravljenih in obnovljenih stanovanjskih hiš oziroma stanovanj in garaž. Efektivno ta davek trenutno obdavčuje določeno »presežno« bogastvo, to so nerezidenčna stanovanja in garaže ter poslovni prostori, ki jih sam lastnik ne uporablja v ta namen.
Obe dajatvi trenutno temeljita na izredno starih predpisih in sta precej zastareli. Ministrstvo za finance si zato prizadeva, da bi ti dve dajatvi nadomestili z modernejšim, sistemsko skladnejšim in pravičnejšim premoženjskim oziroma nepremičninskim davkom. Vendar so morebitne prihodnje spremembe davčne politike odvisne od programskih usmeritev in prioritet vsakokratne vlade.
Predlog izpostavlja Švicarski primer fiktivnih oziroma t.i. imputiranih najemnin, za katere se predlaga, da se vključijo med obdavčljive dohodke.
Po trenutni ureditvi Zakona o dohodnini (ZDoh-2) so z dohodnino obdavčeni dohodki fizične osebe, ki so bili pridobljeni oziroma doseženi v davčnem letu, ki je enako koledarskemu letu. Dohodki so vsi dohodki in dobički, ne glede na vrsto, če ni s tem zakonom drugače določeno. Za dohodek po tem zakonu se šteje vsako izplačilo oziroma prejem dohodka, ne glede na obliko, v kateri je izplačan oziroma prejet. Šteje se, da je dohodek prejet, ko je izplačan fizični osebi ali je kako drugače dan na razpolago fizični osebi.
Obdavčuje se torej dejansko prejet dohodek, ko ga fizična oseba prejme oziroma ko je izplačan ali kako drugače dan na razpolago fizični osebi in predstavlja povečanje premoženja (ekonomske moči) davčnega zavezanca[1]. Skladno s prevladujočo teorijo o opredelitvi dohodka v zvezi z obdavčenjem (po Schanz-Haig-Simonsu) je dohodek ekonomska moč, ki se kaže kot v denarju izražena vsota potrošnje in spremembe vrednosti premoženja v določenem časovnem obdobju. Poglavitna značilnost dohodka v navedenem smislu je torej ta, da povečuje premoženje (ekonomsko moč) davčnega zavezanca. Ta definicija je skladna tudi s ciljem obdavčitve dohodka fizičnih oseb, torej v obdavčitvi tiste pridobljene, nove ekonomske moči posameznika, ki se izrazi v povečanju njegovega premoženja. Tudi po stališču Vrhovnega sodišča RS je mogoče obdavčiti le »dohodke« fizične osebe, torej dejansko povečanje ekonomske moči davčnega zavezanca. Enako tudi Ustavno sodišče ocenjuje[2], da dohodek pomeni vsak prejemek, ki je sad dela ali premoženja zavezanca in je lahko le tisti prejemek, ki je realiziran in torej predstavlja jasno določljivo novo premoženje v njegovi lasti in posesti.
Uvedba »pavšalne« obdavčitve nepremičnin glede na potencial najemnin, ki bi jih lahko take nepremičnine prinašale, ali obdavčitev dohodkov glede na potencialne dohodke, ki bi jih zavezanec z oddajanjem lahko dosegel, bi bilo, kot pojasnjeno, v nasprotju z obstoječim davčnim sistemom, s sodno prakso na tem področju ter v nasprotju z davčnim načelom pravičnosti, izhajajočem iz ustavnega načela enakosti pred zakonom, ki bi morala zagotavljati pravično, enakomerno porazdelitev davčnega bremena (zavezanci v primerljivem položaju so obdavčeni enako oziroma podobno).
Dodamo pa naj, da je v letu 2025 (z veljavnostjo od 1. januarja 2029) Švica odpravila obdavčitev lastnega kot tudi drugega (praznega, počitniškega) stanovanja po sistemu fiktivne ali imputirane najemnine. Razlogi za odpravo tega sistema so kompleksni, eden glavnih pa je ravno desetletja kritizirana ideja obdavčevanja neobstoječega dohodka.
Ministrstvo za finance se zaveda izzivov, s katerimi se sooča stanovanjski trg v Sloveniji. Strinjamo se, da so razmere zahtevne in da predstavljajo velik pritisk predvsem za mlade, mlade družine, študente ter starejše. Konkretnega predloga za uvedbo obdavčitve praznih stanovanjskih nepremičnin prek fiktivnih najemnin ministrstvo ne podpira. Kljub temu pa ostajamo zavezani k iskanju in izvajanju drugih ukrepov, ki bodo prispevali k povečanju dostopnosti stanovanj.
[1] Sodba in sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije št. X Ips 91/2017 z dne 23. 3. 2022
[2] Odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I-497/18 z dne 20. 1. 2022