Zakon o izboljšanju jasnosti in razumljivosti zakonodaje

Odziv Ministrstva za javno upravo

Ministrstvo pojasnjuje, da postopek priprave predpisov in pravila normiranja v Republiki Sloveniji določa Resolucija o normativni dejavnosti, ki jo je sprejel Državni zbor, pripravljavci predpisov pa so dolžni upoštevati tudi pravila Nomotehničnih smernic, Poslovnika Vlade Republike Slovenije vključno z navodili za njegovo izvajanje in Poslovnik državnega zbora. Vsi navedeni dokumenti predstavljajo pravni okvir postopka priprave predpisov s ciljem, da zagotovimo njihovo kakovost, t. j. ustavnost in zakonitost, notranjo skladnost predpisov, skladnost predpisov z nomotehničnimi pravili, predvsem pa razumljivost in učinkovito izvedbo v praksi.

Na ministrstvu si prizadevamo za dosledno spoštovanje načel in pravil priprave predpisov, na njihovo spoštovanje pa redno opozarjamo tudi druge pripravljavce.

S ciljem dodatnega izboljšanja stanja na področju priprave predpisov in njihove kakovosti je bila namenjena tudi delovna skupina za kakovostne predpise v okviru Strokovnega sveta za trajnostjo javno upravo. Cilj delovne skupine je bil predlagati odpravo pomanjkljivosti v postopku priprave predpisov ter si prizadevati za bolj vključujoče oblikovanje politik. Delovna skupina je bila usmerjena v pregled in definiranje normativnih podlag priprave predpisov ter v zasnovo in izvedbo ukrepov, ki so usmerjeni v izboljšanje procesa načrtovanja dela vlade, vključno z normativnim načrtovanjem. Delovna skupina si je prizadevala tudi za vzpostavitev ustrezne organizacijske strukture, ki bo odgovorna za presojo kakovosti predpisov, proces argumentiranega vključevanja javnosti in za pripravo sodobnega koncepta usposabljanj za pripravljavce predpisov (in zainteresirane deležnike) ter za njegovo izvedbo. Med drugim je razpravljala tudi na temo morebitnih sprememb normativne ureditve oziroma sprememb Resolucije o normativni dejavnosti, kakor tudi o izboljšanju sodelovanja z javnostmi v različnih fazah priprave predpisov. Delovna skupina je pripravila posamezne alternativne predloge za izboljšanje procesa priprave predpisov, ki bodo predmet nadaljnje strokovne razprave.

Med načeli resolucije, ki jih je potrebno upoštevati pri pripravi predpisov, je izjemnega pomena načelo transparentnosti. Slednje predpostavlja predstavljanje politike urejanja (vsebino) določenega področja čim širši javnosti, zlasti ciljnim skupinam, na katere se nanaša. Z načelom transparentnosti se namreč zasleduje dosledno omogočanje sodelovanja strokovne in tudi širše laične javnosti pri pripravi predpisov, in sicer preko različnih kanalov sodelovanja (e-Demokracija – javna obravnava predlogov predpisov in ocen učinkov predpisov, Predlagam vladi.si, Stop birokraciji, na ministrstvih, sodelovanje z združenji občin, nevladnih organizacij itd.).

Ključnega pomena za razumljivost in pravilno normiranje je, da se predlogi predpisov v čim večji meri pripravljajo v tesnem sodelovanju z različnimi javnostmi in da je participatoren pristop zagotovljen v vseh fazah procesa priprave predpisov, če naj bodo doseženi pravi željeni učinki predpisa. Na takšen način pripravljen predpis je širše družbeno sprejet in ga je v praksi lažje izvajati. Odločitev o tem, koga iz strokovne in drugih javnosti naj se še posebej pozove k sodelovanju (poleg obvezne javne obravnave predpisa na portalu e-demokracija, medresorskega usklajevanja in usklajevanja s predstavniškimi združenji občin), je prepuščena posameznim resorjem – nosilcev in pripravljavcem predpisov - ki so vsebinski in pravni strokovnjaki na področju ter ciljne skupine sodelujočih najustrezneje identificirajo. Posvetovanje s širšo javnostjo se opravlja na način, da se predlog predpisa objavi na Portalu e-Demokracija, kjer se javnost s predlogom predpisa seznani in nanj posreduje ustrezne (vsebinske) pripombe in/ali predloge.

Vlada Republike Slovenije s številnimi konkretnimi aktivnostmi spodbuja in pospešuje izboljševanje procesa priprave predpisov. Med drugim je vlada v letu 2023 potrdila tudi novo Metodologijo za presojo posledic predpisov na različna družbena področ..., ki je umeščena tudi v aplikativno podporo v informacijskem sistemu e-Zakonodaja. Preko navedenega sistema se bodo na enem mestu in na elektronski način pripravljali predpisi. Gre za poenotenje in poenostavitev dela pripravljavcem predpisov ter posledično za dvig kvalitete priprave ocen učinkov in predpisov nasploh, kar bo odločevalcem pomagalo pri sprejemanju odločitev glede upoštevanja posameznih alternativnih predlogov rešitev v predpisih.

Glede na pojasnjeno in pretekle izvedene aktivnosti, kakor tudi nekatere načrtovane aktivnosti, s katerimi še dodatno načrtujemo izboljšanje procesa priprave predpisov, na ministrstvu podpiramo vsa prizadevanja za krepitev kakovosti predpisov, vključno z njihovo večjo jasnostjo in razumljivostjo, toda ne podpiramo pobude za sprejem novega Zakona za izboljšanje jasnosti in razumljivosti zakonodaje. Zakonsko urejanje navedene materije v tem trenutku ni primerno in ni potrebno, saj se iste cilje dosega na druge načine.

Glede posameznih aktivnosti oziroma predlogov pojasnjujemo, kot sledi v nadaljevanju:

Predlagamo, da se Resolucija o normativni dejavnosti dopolni s konkretnimi smernicami za poenostavitev jezika in strukture zakonov.

Na ministrstvu nismo naklonjeni sprejemu dodatnih smernic, saj proces priprave predpisov že sedaj izhaja iz načel resolucije. Prav tako so se pripravljavci predpisov dolžni ravnati po Nomotehničnih smernicah. Upoštevanje pravil nomotehnike v vsakdanji praksi je izjemnega pomena, saj zagotavlja visoko raven kakovosti, poenotenja in jasnosti predpisov.

Redno izobraževanje in usposabljanje javnih uslužbencev, ki pripravljajo zakone, na področju jasne in učinkovite komunikacije.

V zvezi s predlogom izpostavljamo, da je cel sklop izobraževanj na področju boljše zakonodaje že na voljo preko Upravne akademije, ki deluje v okviru ministrstva. Ta za pripravljalce predpisov redno potekajo, izvajajo pa jih Služba vlade za zakonodajo, predstavniki Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora RS, Ministrstvo za javno upravo in tudi zunanji izvajalci. Na voljo so usposabljanja iz nomotehnike, uporabe aplikacije MOPED za pripravo predpisov, oceno učinkov predpisov in sodelovanja z javnostjo pri pripravi predpisov. Izpostavljeni moduli so permanentno na voljo pripravljalcem predpisov, pri čemer jih bomo vsebinsko še dopolnjevali in nadgrajevali.

Predlagamo uvedbo obvezne pravne revizije zakonodajnih predlogov, osredotočene na jasnost in razumljivost, ki bi jo izvajal neodvisni organ. Ta organ bi pregledal vse nove zakonodajne predloge pred njihovo končno obravnavo in podal priporočila za izboljšanje jasnosti in dostopnosti.

Eno izmed področij, ki se mu posvečamo je tudi področje izvajanja nadzora nad kakovostjo pripravljenih predpisov in še zlasti nad kakovostjo pripravljenih ocen učinkov predlogov predpisov. Kakovost predpisa v tem trenutku tako z vidika ustavne in zakonske skladnosti kot z vidika pravno pravilnega normiranja in nomotehnike presoja Služba Vlade Republike Slovenije za zakonodajo pred obravnavo predloga na seji vlade, pred obravnavo predpisov, ki jih sprejme državni zbor, pa pregled dodatno opravi še Zakonodajno-pravna služba državnega zbora. V fazi pred obravnavo predpisa na vladi, je predpis posredovan tudi v medresorsko usklajevanje, kjer predpis pregledajo vsa ministrstva, ki se jih predlog vsebinsko dotika.

Obravnavan je bil tudi predlog pregledov predpisov s strani neodvisnega organa po zgledu nekaterih drugih evropskih držav, vendar so mnenja o tem deljena in terjajo dodaten vsebinski premislek, pri čemer bi bilo potrebno sočasno razmišljati tudi o morebitnih spremembah organizacijske strukture in pristojnosti.

Priprava povzetkov zakonodajnih predlogov v enostavnem jeziku, ki bodo dostopni vsem državljanom.

Podan predlog bomo preučili in razmislili o možnih izboljšavah v smislu večje dostopnosti za splošno javnost, ne zgolj z vidika priprave povzetkov v enostavnih oblikah, temveč tudi o drugih načinih obveščanja o predlogih predpisov in željenih učinkov ter preverjanja potreb s strani ranljivih skupin.

Prevajanje ključnih zakonodajnih dokumentov v različne jezike in oblike, vključno z uporabo znakovnega jezika.

Glede ranljivih skupin, na strani državnih organov že sedaj v največji možni meri spoštujemo obveznosti in izvajamo pretvorbo dokumentov z orodji za večjo dostopnost ravno ranljivih skupin. Obveznosti in zahteve glede dostopnosti spletišč in mobilnih aplikacij so določene Zakonu o dostopnosti spletišč in mobilnih aplikacij, spletna mesta in aplikacije pa so redno podvržene inšpekcijskemu nadzoru.

Predlagamo, da se za vse pomembnejše zakonodajne predloge uvede obvezno posvetovanje z javnostjo, kjer bi bili povabljeni k podaji mnenj tako strokovnjaki kot tudi širša javnost. Posvetovanja bi morala biti izvedena na način, ki je dostopen in razumljiv za vse državljane.

Glede posvetovanj z javnostjo si prizadevamo, da se le-ta izvaja v čim večji možni meri, in sicer preko Portala e-Demokracija. Na pomen posvetovanj z javnostmi opozarjamo tudi druge pripravljavce predpisov in si prizadevamo, da bi se na omenjenem portalu za primerno dolgo obdobje objavili sleherni predlogi predpisov. S tem bi omogočili tako strokovni kot tudi širši zainteresirani javnosti, da se vključi v proces priprave predpisa. Zavzemali se bomo tudi za to, da se javnost povabi k pripravi posameznega predpisa tudi večkrat, in sicer v posameznih vmesnih fazah priprave predpisa. Ob tem izpostavljamo, da so glede sodelovanja javnosti sprejete smernice in izdelani priročniki, tako na državni, kot lokalni ravni, in sicer kako vključevati javnost v pripravo predpisov, hkrati so v zvezi s sodelovanjem javnosti na voljo tudi usposabljanja.

S predstavljenimi aktivnosti na strani vlade tako poskušamo zagotoviti, da bo zakonodaja v Sloveniji razumljiva in enostavna za izvajanje ter hkrati transparentno dosegljiva za uporabnike.

Glede na izpostavljene aktivnosti za izboljšanje procesa priprave predpisov in s tem dviga kakovosti pripravljenih predpisov ter čim širšega sodelovanja zainteresirane javnosti pri pripravi predpisov ministrstvo ne podpira predloga za sprejem novega Zakona o jasnosti zakonodaje, saj so pravila že navedena v normativnem okviru za pripravo predpisov, cilje, t. j. zlasti izboljšati jasnost in razumljivost zakonodaje, pa je mogoče doseči z drugimi načini (in ne z zakonskim urejanjem materije), ki jih že izvajamo in jih bomo še izvajali ter krepili v prihodnje.