Pomanjkanje delovne sile v javnem sektorju

Odziv Ministrstva za javno upravo

Uvodoma pojasnjujemo, da je glede pravnih podlag za urejanje delovnih razmerij v javnem sektorju, treba upoštevati predvsem dva sistemska zakona, in sicer Zakon o javnih uslužbencih (v nadaljevanju: ZJU), ki ureja skupna načela in druga skupna vprašanja sistema javnih uslužbencev, in Zakon o delovnih razmerjih (v nadaljevanju: ZDR-1), ki ureja delovna razmerja javnih uslužbencev ter pravice in dolžnosti iz delovnega razmerja.

Skladno s 173. členom ZJU ministrstvo, pristojno za upravo, vodi centralno kadrovsko evidenco (v nadaljevanju: CKEDU) in evidenco internega trga dela za organe državne uprave; usklajuje predloge kadrovskih načrtov za organe državne uprave v skladu s tem zakonom; skrbi za usklajeno in nadzirano izvajanje reorganizacije na ravni organov državne uprave; pomaga in svetuje organom na področju upravljanja s kadrovskimi viri.

Nadalje pojasnjujemo, da proračunski uporabniki posredujejo podatke o številu zaposlenih v javnem sektorju v Informacijski sistem za posredovanje in analizo podatkov o plačah, drugih izplačilih in številu zaposlenih v javnem sektorju (v nadaljevanju: ISPAP). Po zadnjih podatkih, pridobljenih iz ISPAP, je bilo v javnem sektorju zaposlenih 192.451 javnih uslužbencev.[1] Kot je razvidno iz analize plač za pretekla leta, število zaposlenih v javnem sektorju narašča; in sicer, v letu 2015 je bilo v javnem sektorju zaposlenih 162.791 javnih uslužbencev,[2] kar pomeni, da se je v devetih letih število zaposlenih v javnem sektorju povečalo za skoraj 30.000 oziroma za 15 odstotkov. Ob tem pa je treba upoštevati, da je v tem obdobju raslo tudi število celotnega delovno aktivnega prebivalstva; in sicer, število delovno aktivnega prebivalstva je v tem obdobju zraslo za skoraj 143.000 oziroma, rast je bila skoraj 18-odstotna.

Ob tem je treba poudariti, da je bila rast zaposlenih v posameznih dejavnostih v javnem sektorju neenakomerna. Namreč, kot kažejo podatki Statističnega urada RS o številu delovno aktivnega prebivalstva v dejavnostih javnih storitev, se je število zaposlenih v dejavnosti O (javna uprava in obramba, obvezna socialna varnost) povečalo za 3,8 %, v dejavnosti P (izobraževanje) za 19,7 % ter v dejavnosti Q (zdravstvo in socialno varstvo) za 30,5 %. Kot je razvidno, se je število zaposlenih v javnem sektorju najbolj povečalo v dejavnosti zdravstva in socialnega varstva, kar je v glavnem posledica povečanih potreb po javnih storitvah, večinoma povezanih s staranjem prebivalstva.

MJU na podlagi podatkov iz CKEDU letno pripravlja kadrovsko poročilo za izvajanje politike upravljanja s kadrovskimi viri v organih državne uprave.[3] Kot je razvidno iz spodnje preglednice, se v zadnjih desetih letih število zaposlenih v organih državne uprave giblje med 31.500 in  2.500, kar pomeni, da zaposlovanje v državni upravi ni sledilo rasti števila zaposlenih v širšem javnem sektorju, vsekakor pa v zadnjih letih beležimo višje število zaposlenih glede na leto 2013.

Preglednica 1: Število zaposlenih v organih državne uprave na dan 31. 12. 2013-2023

V zvezi z zaposlovanjem v javnem sektorju MJU pojasnjuje, da morajo posredni in neposredni uporabniki proračuna pri načrtovanju novih zaposlitev upoštevati določbe Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije (za ustrezna leta), ki ureja politiko zaposlovanja v javnem sektorju ter sprejeta Skupni kadrovski načrt (v nadaljevanju: SKN) organov državne uprave oziroma Zbirni kadrovski načrt (ZKN) oseb javnega prava po 22. členu ZJU (za ustrezna leta).

V nadaljevanju pojasnjujemo tudi, da v skladu z ustavo in veljavno zakonodajo za odločanje glede zaposlitev v državni upravi in izven državne uprave (v okviru javne uprave oziroma javnega sektorja odločajo posamezni predstojniki, ki izvršujejo pravice in obveznosti delodajalca; 4. člen ZJU) oziroma poslovodni organi (20. člen ZDR-1) samostojno v okvirih, določenih s programom dela, s finančnim in kadrovskim načrtom. Vlada v okviru svojih pristojnosti sprejme kadrovski načrt, ki določa najvišje možno število zaposlenih v državni upravi, predlog le-tega pa temelji na predlogih posameznih ministrstev oziroma organov državne uprave in sledi usmeritvam vlade glede zaposlovanja v državni upravi. ZJU v 42. členu določa, da organi sklepajo delovna razmerja in upravljajo s kadrovskimi viri v skladu s kadrovskimi načrti. V kadrovskem načrtu niso prikazana konkretna delovna mesta, pač pa samo število dovoljenih zaposlitev. O konkretnih zaposlitvah  pa odloča vsak predstojnik samostojno v okviru veljavnega kadrovskega načrta in sistemizacije delovnih mest. Predstojnik namreč odgovarja za strokovno, zakonito in kakovostno delo organa ter za zakonito in gospodarno porabo proračunskih sredstev in temu mora prilagajati  organizacijo dela, sistemizacijo delovnih mest ter izbor javnih uslužbencev za izvajanje posameznih nalog.

Navedeno pomeni tudi, da zaposlovanje v organih državne uprave poteka skladno s sprejetim SKN organov državne uprave, ki ga sprejme vlada po sprejetju proračuna.

Preglednica 2: Realizacija skupnega kadrovskega načrta (SKN) organov državne uprave na dan 31.12.2021, 31.12.2022, 31.12.2023 in 1.8.2024

Iz podatkov kadrovskih poročil, poročil o uresničevanju SKN in mesečni realizaciji SKN[4] organov državne uprave, ki jo MJU objavlja v okviru svojih pristojnosti, je razvidno, da se je v obdobju od 31.12.2021 do 1.8.2024 povečalo tudi število zaposlenih po SKN organov državne uprave, in sicer za 599 (Preglednica 2). Prav tako se je v tem obdobju povečalo število dovoljenih zaposlitev za 1.432 zaposlitev, kar prispeva k večjemu številu prostih kvot zaposlitev, ki jih je bilo na dan 1. 8. 2024 v organih državne uprave 2.150. Poglavitni razlog za povečanje prostih kvot za zaposlitev predstavlja povečanje SKN organov državne uprave za leti 2023 in 2024 iz naslova prenosa kvot zaposlenih, ki so se financirali iz projekta Tehnične pomoči Operativnega programa evropskega kohezijske politike 2014-2020, in sicer za 736 zaposlitev v letu 2023 in za 739 zaposlitev v letu 2024. Ob sprejemu SKN organov državne uprave za leti 2024 in 2025 pa se je število dovoljenih zaposlitev povečalo še za dodatnih 206 zaposlitev, kar je prav tako prispevalo k povečanju števila prostih kvot za zaposlitev.

V zvezi z vprašanjem koliko je praznih delovnih mest in kolikšen je primanjkljaj posameznih poklicnih skupin v celotnem javnem sektorju MJU pojasnjuje, da so za zaposlovanje v posameznih dejavnostih javnih storitev in za spremljanje potreb po posameznih poklicih v dejavnostih javnih storitev (izobraževanje, zdravstveno varstvo, policija,…) pristojna resorna ministrstva, zato MJU s temi podatki ne razpolaga.

Za prihodnje pa je potrebno poudariti tudi, da so demografske spremembe med ključnimi družbenimi spremembami današnjega časa. Zaposlovanje je v veliki meri povezano s spreminjanjem demografske strukture slovenskega prebivalstva, kar bo v tudi v prihodnje eden bistvenih dejavnikov, ki ga bo treba upoštevati pri obsegu in strukturi zaposlenih v javnem sektorju. Potrebno bo znati privabiti in obdržati mlade, saj bo v nasprotnem primeru v naslednjih letih nastal velik kadrovski primanjkljaj. Zavedamo se, da mora državna uprava postati konkurenčna drugim organizacijam na trgu dela, da bo privlačno delovno okolje tako za iskalce prve zaposlitve kot za tiste, ki iščejo nove karierne izzive. Zato bodo še naprej aktualna  vprašanja, ki so povezana s pridobivanjem, privabljanjem, razvojem in ohranjanjem kadrov. Zaradi navedene problematike je MJU pripravilo predlog Strategije ravnanja s človeškimi viri v državni upravi do leta 2030 (v nadaljevanju: Strategija) z ukrepi za strateško in celovito ravnanje s kadri, učinkovito uporabo potencialov javnih uslužbencev in vzpostavitev privlačnega delovnega okolja z razvojno usmerjeno organizacijsko kulturo. Vsebina Strategije prvenstveno naslavlja organe državne uprave, ukrepi pa so uporabni tudi širše v javnem sektorju. Prav tako je vlada pristopila k prenovi uslužbenskega sistema in pripravila predlog novega ZJU. Celovita prenova uslužbenskega sistema bo naslovila izzive staranja zaposlenih v državni upravi in s tem krepitev kulture vseživljenjskega učenja, primanjkljaj kadra, večjo fleksibilnosti pri upravljanju s kadri ter transparentnost in učinkovitost selekcijskih postopkov. Prav tako v okviru izvajanja projekta informacijskega sistema za upravljanje in razvoj zaposlenih v državni upravi – IS MUZA načrtujemo nadgradnjo že informatiziranih kadrovskih postopkov, in sicer proces uvedbe novo zaposlenih (uspešno uvajanje sodelavcev v novo delovno okolje, omogočiti hitrejše pridobivanje znanj, veščin,…) ter proces mentorstva pripravnikom in novo zaposlenim. Gre za skupek kontinuirano načrtovanih ukrepov ravnanja z zaposlenimi, ki bodo organom državne uprave v pomoč pri zagotavljanju pogojev za krepitev usposobljenosti in motiviranosti javnih uslužbencev ter posledično pri doseganju njihovih ciljev.

Pri soočanju z izzivi bo pomemben tudi finančni vidik, kot motivacijski dejavnik zaposlenih, ki ga naslavlja plačna reforme javnega sektorja. Ena ključnih sprememb, ki jo prinaša reforma, je odprava najnižjih plačnih razredov, saj noben javni uslužbenec ne bo več prejemal plače, ki bi bila nižja od minimalne. Poleg tega se bodo plače javnim uslužbencem dvignile za 15 do 35 %, s posebnim poudarkom na tistih, ki se nahajajo v spodnjem delu plačne lestvice. Ta prehod bo potekal v več fazah do leta 2028.

Hkrati pojasnjujemo, da v kolikor želimo zagotoviti kakovostne in dostopne javne storitve za vse, je treba delo, ki ga opravljajo poklici, ki so bistveni za zagotavljanje javnih storitev (javna uprava, izobraževanje, socialno varstvo in skrbstvo, javno zdravje in varnost) in za vzdrževanje ekosistemskih storitev tudi ustrezno ovrednotiti. Zato MJU, v sodelovanju z Ministrstvom za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, načrtuje dejavnosti za ovrednotenje skrbstvenega dela in poklicev, ki so bistveni za izvajanje javnih storitev in za vzdrževanje ekosistemskih storitev. V okviru teh dejavnosti pa bo za poklice, ki jih po oceni pristojnih ministrstev primanjkuje (t.i. deficitarni poklici) ali bodo potrebe po posameznih poklicih v prihodnjih letih naraščale zaradi demografskih sprememb (npr. poklici v zdravstvu in dolgotrajni oskrbi) ter zaradi zelenega in digitalnega prehoda (t.i. zeleni in digitalni poklici), treba oblikovati tudi ukrepe za usposabljanje, izpopolnjevanje in prekvalifikacijo za delavce v poklicih, po katerih se bodo potrebe zaradi demografskih in tehnoloških sprememb ter zaradi preobrazbe v podnebno nevtralno družbo zmanjševale.

[1] Število zaposlenih je preračunano na podlagi opravljenih ur. Vir: Portal plač javnega sektorja, http://www.pportal.gov.si/.

[2] Število zaposlenih je preračunano na podlagi opravljenih ur. Vir: MJU, Plačni sistem | GOV.SI.

[3] Letna kadrovska poročila organov državne uprave - Zbirke | OPSI - Odprti podatki Slovenije

[4] Število zaposlenih v organih državne uprave po skupnem kadrovskem načrtu od leta 2014, mesečno - Zbirke | OPSI - Odprti podatki Slovenije