28. 5. 2024
Odziv Ministrstva za javno upravo
Ministrstvo za javno upravo (v nadaljnjem besedilu: ministrstvo) je resorno pristojno za pripravo predlogov in neobveznih pravnih mnenj glede uporabe določb zakonov s področja volilne in referendumske zakonodaje na državni in lokalni ravni. Po preučitvi predloga z vidika pristojnosti ministrstva podajamo naslednji odgovor:
Odločitev Slovenije, da postane članica EU je pomembno vplivala tudi na slovenski pravni red. Slovenija je, enako kot druge države kandidatke za vstop v EU, že med pripravami na polnopravno članstvo začela postopno usklajevati slovensko zakonodajo s pravom Evropske unije. Da bi lahko pravne akte in odločitve Evropske unije uporabljali v skladu s pravno ureditvijo Evropske unije, je bilo treba spremeniti tudi Ustavo Republike Slovenije, ki je v ta namen dobila nov 3. a člen.[1]
Načelo primarnosti (tudi „prevlada“ ali „nadrejenost“) prava Evropske unije (EU) temelji na tem, da v primeru navzkrižij med vidikom prava EU in vidikom prava države članice EU (nacionalnega prava) prevlada pravo EU. V nasprotnem primeru bi države članice EU lahko preprosto omogočile, da bi njihovi nacionalni predpisi prevladali nad primarno ali sekundarno zakonodajo EU, izvajanje politik EU pa bi postalo neizvedljivo. Načelo primarnosti prava EU se je razvilo sčasoma na podlagi sodne prakse Sodišča Evropske unije.[2] Evropska unija temelji na vladavini prava in je vzpostavila celovit sistem pravnih sredstev in postopkov, ki Sodišču Evropske unije omogoča nadzor nad zakonitostjo aktov institucij EU (člen 263 PDEU). Hierarhično najvišje je primarna zakonodaja, ki zajema pogodbe in splošna načela. V skladu z Lizbonsko pogodbo, ki je začela veljati 1. decembra 2009, je enak položaj priznan tudi Listini Evropske unije o temeljnih pravicah. Mednarodni sporazumi, ki jih sklene Evropska unija, so primarni zakonodaji podrejeni. Na še nižji stopnji je sekundarna zakonodaja, ki je veljavna le, če je skladna z nadrejenimi akti in sporazumi. Doktrina primarnosti prava EU je temeljni steber pravnega reda EU, njen cilj pa je zagotoviti enotnost in doslednost prava EU. Sodišče Evropske unije formalno vztraja, da je pravo EU absolutno nadrejeno nacionalnemu pravu in da morajo nacionalna sodišča to nadrejenost upoštevati pri svojih odločitvah. Ravno tako si je Sodišče Evropske unije vedno pridrževalo končno pristojnost pri določanju razmerja med pravom EU in nacionalnim pravom. Sodišče Evropske unije je v prelomnih zadevah van Gend en Loos proti Nederlandse Administratie der Belastingen in Costa proti ENEL razvilo temeljni doktrini neposrednega učinka in primarnosti prava EU.[3] Ne glede na navedeno pa se primarnost prava EU uporablja samo tam, kjer so države članice prenesle suverenost na EU, tj. na področjih, kot so enotni trg, okolje, promet itd. Ne uporablja pa se na področjih, kot je na primer izobraževanje, kultura ali turizem.[4]
V zvezi s predlogom predlagatelja za izvedbo več referendumov hkrati, poudarjamo, da so v Zakonu o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljnjem besedilu: ZRLI) določeni številni roki, v katerih se morajo izvajati oziroma opraviti referendumska opravila. Namen teh rokov je zagotoviti ustrezen čas za tehnične priprave (sestava volilnega imenika, imenovanje volilnih organov) in čas, da se volivci seznanijo s predmetom referendumskega odločanja. Vsa ta opravila, ki jih zakon imenuje referendumska opravila, morajo biti opravljena v določenih rokih, ki morajo biti določeni jasno, da ni dvoma, kako morajo naslovljenci ravnati. To je pomembno, da se referendumski postopek odvija hitro in da si posamezne faze oziroma opravila kontinuirano sledijo. Tako kot pri volitvah mora tudi pri referendumu po določenem času, predvidenem za referendumska opravila, slediti glasovanje, ko volivci odločajo o predmetu referenduma. ZRLI v 32. členu določa, da se za dan glasovanja na referendumu določi nedelja ali drug dela prost dan. Na isti dan glasovanja se že po veljavni zakonski ureditvi lahko razpišeta dva ali več referendumov. Prvi odstavek 33. člena ZRLI določa, da od dneva razpisa referenduma do dneva glasovanja ne sme preteči manj kakor trideset dni in ne več kakor leto dni. Določitev dneva glasovanja, do katerega preteče več kot petinštirideset dni od dneva razpisa referenduma, sprejme državni zbor z dvotretjinsko večino navzočih poslancev. Pri razpisu referenduma tako že veljavni zakon dopušča možnost, da se več referendumov izvede na isti dan. Praviloma mora takšno odločitev potrditi dve tretjini navzočih poslancev.
ZRLI ureja referendum o spremembi ustave, zakonodajni referendum, referendum o mednarodnih povezavah in posvetovalni referendum o vprašanjih iz pristojnosti državnega zbora. Referendum o spremembi ustave državni zbor razpiše, če to zahteva najmanj trideset poslancev. Na referendumu o spremembi ustave volivci odločajo o uveljavitvi spremembe ustave, vsebovane v ustavnem zakonu, ki ga je državni zbor že sprejel.
Zakonodajni referendum, ki je v Sloveniji najpogosteje uporabljen referendum, je del zakonodajnega postopka in pomeni najmanj časovni zamik uveljavitve zakona. Državni zbor razpiše referendum o uveljavitvi zakona, ki ga je sprejel, če to zahteva najmanj štirideset tisoč volivcev. Referendum o mednarodnih povezavah je bil urejen povsem na novo leta 2006 in na temelju drugega odstavka 3.a člena ustave, ki je uvedel referendum o prenosu izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije ali o vstopu v obrambno zvezo. Referendum o mednarodnih povezavah ni predviden kot obligatorni, ki bi ga moral državni zbor razpisati ob vsakem prenosu izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije ali o vstopu v obrambno zvezo, temveč kot fakultativni. O njegovem razpisu odloča državni zbor samostojno. Postopek razpisa referenduma o mednarodnih povezavah je v celoti v domeni državnega zbora, ki na predlog vlade, 10 poslancev ali poslanske skupine lahko razpiše referendum. Predlog za razpis se lahko vloži pred podpisom mednarodne pogodbe kot tudi po njenem podpisu, vendar najkasneje do začetka druge obravnave predloga zakona o ratifikaciji mednarodne pogodbe.
Posvetovalni referendum pa se na pobudo poslancev razpiše o vprašanjih iz pristojnosti Državnega zbora, ki so širšega pomena za državljane. Lahko je le predhoden (preden Državni zbor končno odloči o posameznem vprašanju), mnenje volivcev na referendumu pa Državnega zbora pravno ne zavezuje.
ZRLI torej ureja štiri različne vrste referendumov, ki se razpišejo na pobudo različnih predlagateljev in v različnih fazah sprejemanja različnih aktov: spremembe ustave, spremembe zakona, podpisa mednarodne pogodbe oziroma zakona o ratifikaciji mednarodne pogodbe. Dodatno ZRLI ureja še posvetovalni referendum, v primeru katerega se postopek za sprejem akta iz pristojnosti Državnega zbora sploh še ni začel. Nameni navedenih vrst referendumov so različni. Veljavna ureditev Državnemu zboru v vsakem posamičnem primeru prepušča proste roke, da pri razpisu referenduma dan glasovanja določi po pravilu, da od dneva razpisa referenduma do dneva glasovanja ne sme preteči manj kakor trideset dni in ne več kakor leto dni.
Državni zbor tako v vsakem primeru posebej določa dan glasovanja in ima tudi že sedaj možnost, da na isti dan razpiše več referendumov, kot že navedeno.
V zvezi s predlogom, ki se nanaša na primarnost prava EU, posledično tudi članstva Republike Slovenije v EU, Vlada meni, da predlog ni primeren za nadaljnjo obravnavo. Izvedba več referendumov hkrati, torej na isti dan, pa je mogoča že po veljavni zakonodaji, ki ureja referendum in ljudsko iniciativo.
Poleg navedenega je v zvezi s spremembami Ustave in temeljne volilne in referendumske zakonodaje potrebna kvalificirana večina v državnem zboru (2/3 absolutna večina), zato mora biti predlog rešitev ne le strokovno utemeljen temveč tudi rezultat širokega strokovnega, javnega in političnega konsenza.