Predlagam, da se politikom ki so v času opravljanja javne funkcije bili pravnomočno obsojeni za kaznivo dejanje korupcije doživljensko prepove opravljanje te funkcije in dela v javni upravi.
Če bo predlog prejel vsaj 25 glasov za in več glasov za kot proti, ga bomo poslali v obravnavo pristojnemu ministrstvu.
1.
V Republiki Sloveniji je funkcionar oseba, ki pridobi mandat za izvrševanje funkcije s splošnimi volitvami (na primer poslanec, župan), oseba, ki pridobi mandat za izvrševanje funkcije izvršilne veje oblasti (minister, državni sekretar) in sodne oblasti z izvolitvijo ali imenovanjem v Državnem zboru Republike Slovenije ali predstavniškem telesu lokalne skupnosti ter druge osebe, ki jih skladno z zakonom kot funkcionarje izvolijo ali imenujejo nosilci zakonodajne, izvršilne ali sodne oblasti. Ureditev pravic in obveznosti funkcionarjev temelji na različnih zakonih, in sicer na Zakonu o funkcionarjih v državnih organih (Uradni list RS, št. 30/1990 in spremembe), Zakonu o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/2005-UPB4 in spremembe), Zakonu o vladi (Uradni list RS, št. 24/2005-UPB1 in spremembe), Zakonu o poslancih (Uradni list RS, št. 112/2005-UPB2 in spremembe), Zakonu o državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05-UPB1 in spremembe), Zakonu o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/2007-UPB2 in spremembe), Zakonu o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/2007-UPB1 in spremembe), Zakonu o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/2001) in Zakonu o varuhu človekovih pravic (Uradni list RS, št. 69/17 - UPB).
Ustava Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava) v 43. členu ureja splošno volilno pravico in sicer:»(1) Volilna pravica je splošna in enaka. (2) Vsak državljan, ki je dopolnil 18 let, ima pravico voliti in biti voljen. (3) Zakon lahko določi, v katerih primerih in pod katerimi pogoji imajo volilno pravico tujci. /…/« . Glede na ustavne določbe se postavlja vprašanje, ali je omejevanje volilne pravice z zakoni, ki bi urejali doživljenjsko prepoved opravljanja funkcije, sploh dopustno.
Ustavno sodišče Republike Slovenije je sicer že v odločbi U-I-346/02, sklenilo: »Glede na navedeno lahko sklenemo, da Ustava nima izrecnih določb, ki bi predpisovale dodatne pogoje glede splošne volilne pravice k tistim, ki jih določa drugi odstavek 43. člena Ustave. Zakonski pridržek v smislu tretjega odstavka 15. člena določa Ustava le za pasivno volilno pravico poslancev Državnega zbora. Za aktivno volilno pravico Ustava ne določa nikakršnih zakonskih pridržkov in prav tako ne za pasivno volilno pravico, s prej omenjeno izjemo (volitve v Državni zbor). Zato je poseg v aktivno volilno pravico in poseg v pasivno volilno pravico za volitve drugih državnih oziroma lokalnih organov (Državni svet, Predsednik republike, župan, svet občine) dopusten le, če je potreben zaradi varstva pravic drugih ali varstva javnega interesa, če se z njim varuje pravice drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave). V obeh primerih pa je za konkretno zakonsko ureditev treba ugotoviti, ali je v skladu z načelom sorazmernosti.«.
Ustavno sodišče zaključi: »Zakonodajalec bo moral najprej oceniti, ali sploh obstaja javni interes (potreba po zaščiti pravic drugih), ki bi upravičeval tak poseg v volilno pravico (izjema velja za pravico biti izvoljen za poslanca). Če bo takšen interes ugotovljen, bo moral v zakonih, ki urejajo volitve, predpisati natančne pogoje oziroma razloge za omejevanje splošne volilne pravice. Predpisati sme samo takšne omejitve, ki so v neposredni zvezi s legitimnim ciljem oziroma razlogom za omejevanja splošne volilne pravice (varstvo pravice drugih oziroma javne koristi) ter kot take primerne in nujno potrebne za njegovo uresničitev (tretji odstavek 15. člena Ustave). Pri tem morajo biti ti predpisi jasni in določni (2. člen Ustave) ter sprejeti po postopku, ki ga določa Ustava (četrti odstavek 80. člena ter prvi odstavek 98. člena). Predpisan mora biti tudi postopek za odvzem volilne pravice, v katerem mora biti zagotovljeno sodno varstvo.«
Glede na navedeno Ministrstvo za javno upravo meni, da bi zakonodaja, ki bi politikom, ki so v času opravljanja javne funkcije bili pravnomočno obsojeni za kaznivo dejanje korupcije, doživljenjsko prepovedala opravljanje funkcije in dela v javni upravi, posegala v volilno pravico (43. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena Ustave Republike Slovenije), in kršila načelo sorazmernosti (ki izhaja iz 2. člena v zvezi s tretjim odstavkom 15. člena Ustave Republike Slovenije).
Ustava RS v 43. členu namreč ureja volilno pravico kot temeljno politično pravico posameznika. Volilna pravica med drugim pomeni tudi pravico posameznika, da se pod enakimi pogoji z drugimi poteguje za to, da je izvoljen za člana državnega organa. Glede na to ima posameznik torej pasivno volilno pravico oziroma pravico kandidirati na volitvah. Splošnost volilne pravice pomeni, da aktivna in pasivna volilna pravica nista omejeni s pogoji, ki izhajajo iz osebnih okoliščin posameznika, kot so verska opredelitev, spol, premoženje, svetovni nazor, poklic, izobrazba itd. (Odločba Ustavnega sodišča RS, Uradni list RS, št. 14/96). Pri poslanski in drugih voljenih funkcijah načelo demokratičnosti in pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev zahtevata širok dostop do teh funkcij brez izobrazbenih in drugih pogojev, ki bi vsem državljanom ovirali enak dostop do teh funkcij. Bistveni kriterij je izvolitev, oziroma podpora v volilnem telesu. Dopustne so nekatere izjeme (npr. pogoj državljanstva in določene starosti). V 7. členu Zakona o volitvah v državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 in spremembe) je določeno, da ima pravico biti voljen za poslanca državljan, ki je na dan glasovanja dopolnil 18 let starosti in mu ni bila odvzeta poslovna sposobnost. Zakonodajalec je pri voljenih funkcionarjih v celoti upošteval načelo splošnosti volilne pravice, medtem ko zakonodaja za imenovane funkcionarje izvršilne veje oblasti (ministre in državne sekretarje) posebnih pogojev ne določa. Pri strokovnih funkcijah, kot je sodniška, pa mora funkcionar, da je lahko imenovan na funkcijo, izpolnjevati tudi zakonsko določene pogoje (izobrazba, izkušnje ipd.). Tako je na primer pri sodnikih Ustavnega sodišča Republike Slovenije določen starostni cenzus 40 let.
Sicer pa zakonodaja ureja predčasno prenehanje funkcije v primeru, da je oseba pravnomočno obsojena na kaznivo dejanje, in sicer:
Glede prenehanja mandata oziroma odgovornosti predsednika republike pojasnjujemo, da predsednik republike predstavlja stabilni del izvršilne oblasti in praviloma ostaja v svoji funkciji do poteka petletnega mandata. Državni zbor ga ne more odpoklicati, te možnosti nimajo niti volivci, ki so ga izvolili. Lahko pa ga državni zbor obtoži pred ustavnim sodiščem kršitve ustave ali hujše kršitve zakona pri opravljanju njegove funkcije (109. člen ustave). V kazenskem postopku se predsednik republike ne more sklicevati na imuniteto, ker mu jo ustava ne priznava, določa pa, kdaj predsedniku republike preneha funkcija. Prav tako ustava za izvolitev predsednika republike nima določbe, ki bi prepuščala ureditev pasivne volilne pravice za predsednika republike zakonu, kot to določa drugi odstavek 82. člena ustave, ki se nanaša na pasivno volilno pravico za izvolitev v državni zbor, zato z zakonom pasivne volilne pravice za predsednika republike ni dopustno omejevati.
Pojasnjujemo še, da Ustava posebnih pogojev, ki bi omejevali izvolitev v funkcijo predsednika vlade ali imenovanje za ministra, ne določa, v 111. členu, ki ureja volitve predsednika vlade in 112. členu, ki ureja imenovanje ministrov, pa tako imenovanega zakonskega pridržka, s katerim bi podrobnejšo ureditev prepustila ureditvi v zakonu, ne vsebuje (za razliko od že prej citiranega drugega odstavka 82. člena ustave, ki ureja poslance). Prav tako je ustavna materija tudi prenehanje mandata predsednika vlade in ministrov. Ustava namreč sankcije za predsednika vlade in ministre zaradi morebitne kršitve ustave in zakonov predvideva sama. V 119. členu ureja obtožbo zoper predsednika vlade in ministre in določa, da lahko predsednika vlade ali ministre državni zbor pred ustavnim sodiščem obtoži kršitve ustave in zakonov, storjene pri opravljanju njihovih funkcij. Poleg tega pa Ustava tudi pozna tudi druge načine prenehanja funkcije vlade kot odraz politične odgovornosti.
Ne glede na navedeno je treba opozoriti še na funkcijo državnih sekretarjev, ki jih imenuje in razrešuje vlada na predlog ministra, kar ureja Zakon o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 89/07 – odl. US, 126/07 – ZUP-E, 48/09, 8/10 – ZUP-G, 8/12 – ZVRS-F, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14, 51/16, 36/21, 82/21 in 189/21, v nadaljevanju ZDU). Mandat državnih sekretarjev je vezan na mandat ministrov, posebnih pogojev pa ZDU za njihovo imenovanje pa ne ureja.
2.
Glede predloga, da se funkcionarjem, ki so v času opravljanja javne funkcije bili pravnomočno obsojeni za kaznivo dejanje korupcije, doživljenjsko prepove opravljanje dela v javni upravi, Ministrstvo za javno upravo uvodoma pojasnjuje, da Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 69/08 – ZTFI-A, 69/08 – ZZavar-E, 40/12 – ZUJF, 158/20 – ZIntPK-C, 203/20 – ZIUPOPDVE, 202/21 – odl. US in 3/22 – ZDeb, v nadaljevanju ZJU) v drugem odstavku 88. člena določa pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za imenovanje v uradniški naziv, 154. člen pa med načini prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ureja tudi situacijo prenehanja pogodbe o zaposlitvi, če je javni uslužbenec s pravnomočno sodbo obsojen za naklepno kaznivo dejanje, ki se preganja po uradni dolžnosti, z nepogojno kaznijo več kot šest mesecev zapor. Z dopolnitvijo ZJU, torej da se funkcionarju, pravnomočno obsojenemu za kaznivo dejanje korupcije, doživljenjsko prepove opravljanje dela v javni upravi, bi se vzporedno z omejevanjem splošne, ustavno zajamčene, aktivne in pasivne volilne pravice, le-to hkrati primerjalo s pravico posameznika za kandidiranje na uradniško delovno mesto v postopku javnega natečaja v javni upravi. Na ta način se bi razširila zahteva delodajalca v javni upravi, da dodatno, restriktivno določa pogoje za zasedbo uradniškega prostega delovnega mesta.
Kandidiranje v postopku javnega natečaja je neposredno povezano z 49. členom Ustave, ki ureja pravico svobode dela, ki sicer zajema tri elemente oziroma tri samostojne pravice: pravico do proste izbire zaposlitve, pravico do enake dostopnosti vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji in prepoved prisilnega dela. Prav tako 122. člen Ustave določa, da je zaposlitev v upravnih službah mogoča samo na temelju javnega natečaja, razen v primerih, ki jih določa zakon. Javni natečaj zagotavlja enakopraven dostop do vseh služb v upravi pod enakimi pogoji, brez zvez, poznanstev, političnega kadrovanja, korupcije, itd in zagotavlja izbiro strokovno usposobljenih kadrov. Realizacija predloga državljana, da bi se politikom, ki so v času opravljanja javne funkcije bili pravnomočno obsojeni za kaznivo dejanje korupcije, doživljenjsko prepovedalo opravljanje dela v javni upravi, bi nedvomno posegla na ustavno zajamčena pravica do svobode dela kot tudi z ustavo zagotovljeno kandidiranje v postopkih javnega natečaja za zaposlitev v upravnih službah.
3.
Kazenska zakonodaja Republike Slovenije pojma »korupcija«, na katero državljan naslavlja svoj predlog, sicer ne pozna, kljub temu pa Kazenski zakonik (Uradni list RS, št. 50/12 – uradno prečiščeno besedilo, 6/16 – popr., 54/15, 38/16, 27/17, 23/20, 91/20, 95/21, 186/21 in 105/22 – ZZNŠPP), predpisuje kazni za dejanja, ki tvorijo korupcijo v skladu s siceršnjim razumevanjem tega pojma. Med korupcijska kazniva dejanja lahko uvrstimo predvsem:
Pravne posledice obsodbe se sicer smejo predpisati samo z zakonom in nastanejo po samem zakonu, s katerim so predpisane (tretji odstavek 78. člena KZ-1), kar pomeni, da je sodišče z gotovostjo ugotovilo, da je oseba storila kaznivo dejanje, zaradi česar obsojenca lahko zadanejo pravne posledice, ki so v prepovedi pridobitve posameznih pravic (drugi odstavek 79. člen KZ-1) in sicer:
4.
Upoštevaje vse navedeno Ministrstvo za javno upravo meni, da predlog, da se politikom, ki so v času opravljanja javne funkcije bili pravnomočno obsojeni za kaznivo dejanje korupcije, doživljenjsko prepove opravljanje funkcije in dela v javni upravi, ni ustrezen. Namen kaznovanja namreč ni retribucija oziroma povračilo storjenega zla storilcu za vsako ceno, pač pa predvsem, da »se storilcu z ustrezno sankcijo omogoči dostojna vključitev v skupno družbeno okolje« (45.a člen KZ-1). Poleg tega pa zakonodaja, ki ureja kandidiranje za posamezne funkcije ali zaposlitev v javni upravi že ustrezno ureja varovala, ki obsojenim storilcem kaznivih dejanj, sicer v omejenem časovnem obsegu, onemogočajo nadaljevanje opravljanja funkcije, kandidiranje na posamezne funkcije ali zaposlitev v javni upravi. Nenazadnje je funkcionar pri opravljanju funkcije časovno vezan na potek mandata, ko se na volitvah ponovno odloča o primernosti kandidata za opravljanje funkcije, enako pa velja tudi za imenovane funkcionarje. Razen z zakonom predpisanih postopkov ugotavljanja odgovornosti torej njihovo odgovornost ugotavljajo in ocenjujejo tudi volivci na volitvah. Upoštevaje vse navedeno ministrstvo v zvezi s predlogom torej ne načrtuje nadaljnjih aktivnosti.
V Republiki Sloveniji ima oblast ljudstvo, ob tem pa velja načelo delitve oblasti, kar pomeni, da državljani oblast izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno (drugi odstavek 3. člena Ustave). Večino zakonov pripravi izvršilna veja oblasti (torej Vlada Republike Slovenije), sprejme jih zakonodajna veja oblasti (torej Državni zbor Republike Slovenije), izvršuje jih izvršilna veja oblasti, o sporih v zvezi z njimi pa odloča sodna veja oblasti (torej sodišča). Pri tem velja, da so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije neodvisni, vezani pa so na Ustavo in zakon (125. člen Ustave). Če sodišče pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora postopek prekiniti in začeti postopek pred ustavnim sodiščem (156. člen Ustave).
Navedeno pomeni, da zakonodajalec nima povsem prostih rok pri tem, kaj želi uzakoniti. Med drugim ga omejuje Ustava, poleg tega pa tudi splošno veljavna načela mednarodnega prava in mednarodne pogodbe, ki obvezujejo Slovenijo (8. člen Ustave).
Ustava npr. v zvezi s poslanci predvideva, da zakon določa, kdo ne sme biti izvoljen za poslanca, ter ob tem ureja tudi nezdružljivost funkcije poslanca z drugimi funkcijami in dejavnostmi (drugi odstavek 82. člena Ustave). Zakon o poslancih (v nadaljnjem besedilu: ZPos)2 posledično določa, da poslancu preneha mandat, če je s pravnomočno sodbo obsojen na nepogojno kazen zapora, daljšo od šest mesecev, razen, če Državni zbor Republike Slovenije sklene, da lahko opravlja poslansko funkcijo (9. člen ZPos). Iz navedenega vidimo, da je veljavna ureditev širša od predlagane, saj se ne nanaša zgolj na kazniva dejanja povezana s korupcijo, temveč tudi na druga kazniva dejanja (če se kazenski postopek zaključi z obsodbo na nepogojno kazen zapor, daljšo od šest mesecev). Hkrati je veljavna ureditev sorazmerna, kar pomeni, da zasleduje legitimen, stvarno upravičen cilj, in je tudi v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države tudi v primerih, ko se z njimi zasleduje legitimen cilj (splošno načelo sorazmernosti).
Sorazmernost in prepoved prekomernih posegov pa sta torej vtkana v že veljavno ureditev. Tako npr. že splošna ureditev predvideva izbris iz kazenske evidence po preteku določenega obdobja od pravnomočne obsodbe za kaznivo dejanje4 (časovno obdobje je določeno glede na težo in naravo storjenega kaznivega dejanja), to pomeni, da z izbrisom obsojenec velja za neobsojenega (prvi odstavek 82. člena Kazenskega zakonika; v nadaljnjem besedilu: KZ-1). Smiselno enako pa velja tudi za t.i. pravne posledice obsodbe, torej za primer, ko področni zakon predvideva določene posledice ob obsodbi za kaznivo dejanje (80. člen KZ-1), slednje pa se lahko nanašajo tudi na prenehanje opravljanja določenih javnih funkcij ali pooblastil uradne osebe (prvi odstavek 79. člena KZ-1). Tudi takšne posledice so časovno omejene. Tak primer je (kot že rečeno) urejen v ZPos za poslance, v Zakonu o javnih uslužbencih (v nadaljnjem besedilu: ZJU) pa za slednje.
Naš ustavno pravni red torej predvideva, da morajo funkcionarji in javni uslužbenci izkazovati določene standarde etike, vendar pa pri prepovedih terja tudi tehtanje oziroma sorazmernost oziroma ne dovoljuje prekomernih posegov. Še drugače povedano – dosmrtna prepoved opravljanje politične funkcije in dela v državni upravi bi glede na našo Ustavo predstavljala prekomeren poseg države za dosego sicer legitimnega cilja (torej zagotovitve integritete političnega sistema).