Zmanjšanje javne uprave

Odziv Ministrstva za javno upravo

Ministrstvo za javno upravo v okviru svojih pristojnosti pojasnjuje, da v skladu z načelom zakonitosti ali pravne varnosti deluje državna uprava v skladu z Ustavo RS ter zakoni in podzakonskimi predpisi. Določba prvega odstavka 120. člena Ustave RS določa, da so organizacija uprave, njene pristojnosti in način imenovanja njenih funkcionarjev zakonska materija. Zakon mora nedvomno določiti pristojnosti posameznih ministrstev: 

• Zakon o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 38/10 – ZUKN, 8/12, 21/13, 47/13 – ZDU-1G, 65/14 in 55/17), s katerim je določeno, da je vlada najvišji organ državne uprave Republike Slovenije, opredeljuje sestavo in delo vlade ter določa resorje, katere vodi minister, in daje pravno podlago za imenovanje ministrov brez resorja, kakor tudi za ustanovitev vladnih služb. Določba 25. a člena pa omogoča vladi ustrezno teritorialno organizacijo ministrstev in drugih organov državne uprave preko območnih enot in izpostav. 
• Zakon o državni upravi  (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 89/07 – odl. US, 126/07 – ZUP-E, 48/09, 8/10 – ZUP-G, 8/12 – ZVRS-F, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14, 51/16, 36/21, 82/21 in 189/21) določa število ministrstev, njihove pristojnosti in organizacijo ministrstev ter drugih upravnih organov. Ta zakon določa tudi teritorialno organizacijo uprave, in sicer podrobneje za upravne enote, če pa zakon določa, se opravljanje upravnih nalog, ki jih je zaradi njihove narave potrebno organizirati teritorialno, zagotavlja v območnih enotah, izpostavah oziroma drugače imenovanih dislociranih enotah ministrstev oziroma organov v njihovi sestavi. 

Posamezni področni zakoni, upoštevaje naravo upravnih nalog, katerih izvajanje je v pristojnosti upravnih organov, ki jih ureja posamezen zakon, tako lahko ustrezno oblikujejo tako teritorialno kot tudi notranjo organizacijo teh organov, lahko pa organizacijo prepustijo posameznemu podzakonskemu predpisu. Specifična organizacija izvajanja upravnih nalog je tako določena na primer v Zakonu o organiziranosti in delu v policiji, Zakonu o obrambi, itd. 

Navedeni zakonodajni okvir, upoštevaje tako zakone kot tudi podzakonske predpise omogoča organizacijsko strukturo na državni, kot tudi regionalni in lokalni ravni.

Pod okriljem Vlade RS so ustanovljena naslednja ministrstva (skupno število 14 + 3 ministri brez resorja): 

• Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti,
• Ministrstvo za finance,
• Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo,
• Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport,
• Ministrstvo za infrastrukturo,
• Ministrstvo za javno upravo,
• Ministrstvo za kulturo,
• Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano,
• Ministrstvo za okolje in prostor,
• Ministrstvo za notranje zadeve,
• Ministrstvo za obrambo,
• Ministrstvo za pravosodje,    
• Ministrstvo za zdravje in  
• Ministrstvo za zunanje zadeve ter
• Služba vlade RS za razvoj in evropsko kohezijsko politiko,
• Urad vlade RS za  Slovence v zamejstvu in po svetu in
• Služba Vlade RS za digitalno preobrazbo.

Ministrstvo se ustanovi za opravljanje upravnih nalog na enem ali več upravnih področjih in je najvišji organ pristojen za določeno področje državne uprave, katerega delo vodi minister. Ministri so odgovorni za stališča in odločitve vlade in za izvajanje teh odločitev. Ministrstva se medsebojno razlikujejo glede na namen, za katerega so ustanovljena. Med tipična državotvorna ministrstva sodijo tako Ministrstvo za notranje zadeve, Ministrstvo za obrambo in Ministrstvo za zunanje zadeve, medtem ko ostala ministrstva skupaj z drugimi organi državne uprave v celoti pokrivajo celotno področje družbenega življenja, pri čemer zakonodajalec združuje različna področja v smiselne celote. Oblikovanje ministrstev in njihovih delovnih področij je običajno aktualno v času nastopa nove vlade po vsakokratnih parlamentarnih volitvah v skladu s predhodno izvedenimi analizami nalog in pristojnosti organov v celoti.

Nadalje v zvezi s predlogom pojasnjujemo, da Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 69/08 – ZTFI-A, 69/08 – ZZavar-E, 40/12 – ZUJF, 158/20 – ZIntPK-C, 203/20 – ZIUPOPDVE, 202/21 – odl. US in 3/22 – ZDeb;  v nadaljevanju  besedila: ZJU) v 1. členu opredeljuje pojem javnega sektorja, s katerim določa obseg sistema javnih uslužbencev. V javni sektor tako sodijo:

• državni organi in uprave lokalnih skupnosti; 
• javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi; 
• druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. 

V nadaljevanju pojasnjujemo, da Vlada RS v skladu z ustavo in veljavno zakonodajo nima pristojnosti za odločanje glede zaposlitev ne v državni upravi in ne izven državne uprave (v okviru javne uprave oziroma javnega sektorja), saj o tem odločajo posamezni predstojniki, ki izvršujejo pravice in obveznosti delodajalca (4. člen ZJU) oziroma poslovodni organi (20. člen ZDR-1) samostojno v okvirih, določenih s programom dela, s finančnim in kadrovskim načrtom. Vlada RS v okviru svojih pristojnosti sprejme kadrovski načrt, ki določa najvišje dovoljeno število zaposlenih v državni upravi in sledi usmeritvam Vlade RS glede zaposlovanja v državni upravi. O konkretnih zaposlitvah odloča vsak predstojnik samostojno v okviru veljavnega kadrovskega načrta in sistemizacije delovnih mest.

V zvezi s predlogom zmanjševanja zaposlenih v javni upravi pojasnjujemo, da je bilo zaradi  javnofinančnih razmer in deleža javnih sredstev, ki so se v okviru proračuna RS namenili za plače javnih uslužbencev potrebno v preteklosti (od leta 2009 dalje) sprejeti določene ukrepe na področju zaposlovanja v državni upravi kot tudi v javnem sektorju v celoti. Obveznost zmanjševanja števila zaposlenih je veljala za vse nosilce resorjev v vladi, ki so dolžni zmanjševati število zaposlenih v svojih ministrstvih (vključno z organi v sestavi), kakor tudi  zagotoviti mehanizme zmanjševanja zaposlovanja v osebah javnega prava v njihovi pristojnosti. Vse do tega leta se je zmanjševanje števila zaposlenih nanašalo predvsem na organe državne uprave in na javne agencije, javne sklade in javne zavode, ki opravljajo predvsem upravne naloge. Prizadevanja vlade so potekala intenzivno v smeri zniževanja števila zaposlenih, seveda ob upoštevanju več dejavnikov, ki vplivajo na zaposlovanje v javnem sektorju. 

Ministrstva in osebe javnega prava, vsaj tista, ki sodijo v pristojnost posameznih ministrstev, katerih ustanovitelj je država, so pričela z aktivnostmi, ki so sledila sprejetim usmeritvam in varčevalnim ukrepom Vlade RS. Rezultat sprejetih ukrepov za obvladovanje števila zaposlenih v organih državne uprave je razviden iz priložene preglednice, ki kaže trend zmanjševanja števila zaposlenih od leta 2010 dalje.

Nekoliko drugačna je situacija v drugih delih javnega sektorja. Zaposlovanje v osebah javnega prava v posameznem segmentu (šolstvo, zdravstvo, sociala,…) je vezano na zagotavljanje določene ravni javnih storitev, ki pa se vzpostavljajo z razvojnimi dokumenti na posameznih področjih ter zakonskimi in podzakonskimi predpisi, ki ta področja urejajo. Zaradi demografske strukture v Republiki Sloveniji in razvojnih potreb v navedenih dejavnostih (starajoče prebivalstvo, vseživljenjsko učenje..) se soočajo z večjim povpraševanjem državljanov po storitvah v njihovi pristojnosti. Zato se tudi na določenih področjih število zaposlenih povečuje, saj je treba zagotoviti izvajanje nalog in storitev, kot na primer zaradi povečanega števila otrok v vrtcih je treba zagotoviti več vzgojiteljic, zaradi odprtja novih domov za starejše je treba zaposliti ustrezno osebje. Navedeno lahko posledično pomeni, da bi jih morali v prihodnosti na določenih področjih javnega sektorja še okrepiti, če bomo želeli državljanom zagotoviti kvalitetno opravljanje storitev javne uprave. Opozoriti pa je treba, da v osebah javnega prava, katerih ustanoviteljice so občine in tam, kjer se zaposlitve financirajo iz drugih virov, ministrstva ne morejo vplivati na zaposlovanje. 

Prav tako se politika zaposlovanja in ukrepi za učinkovito obvladovanje števila zaposlenih v javnem sektorju od leta 2014 dalje prilagojeno javno finančni situaciji države ureja v okviru Zakonov o izvrševanju proračunov od leta 2014 dalje, ki določajo rešitve, ki omogočajo tekoče in nemoteno izvrševanje proračunov države za naslednji dve leti.  

Razlogi za morebitne ukrepe na področju števila zaposlenih so javno finančne narave, pa tudi v ciljih, da Slovenija dobi dobro organiziran in učinkovit javni sektor, ki bo ustrezno zagotavljal javne storitve za uporabnike. Glede na vse navedeno bo Vlada RS upoštevaje javnofinančno situacijo enako kot v preteklosti sprejemala ustrezne in primerne ukrepe, ki bodo prispevali k prilagoditvi javnega sektorja finančnim zmožnostim države.

Predlog za obvezno zmanjšanje plač vsem zaposlenim v vladi za 10 plačilnih razredov ni primeren za obravnavo. Veljavni normativni okvir poleg Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11 – ORZSPJS49a, 27/12 – odl. US, 40/12 – ZUJF, 46/13, 25/14 – ZFU, 50/14, 95/14 – ZUPPJS15, 82/15, 23/17 – ZDOdv, 67/17, 84/18 in 204/21) sestavljajo še Kolektivna pogodba za javni sektor (Uradni list RS, št. 57/08, 23/09, 91/09, 89/10, 89/10, 40/12, 46/13, 95/14, 91/15, 21/17, 46/17, 69/17 in 80/18), kolektivne pogodbe dejavnosti in poklicev ter podzakonski akti. Plačni razredi delovnih mest in nazivov (osnovne plače) so za veliko večino zaposlenih v javnem sektorju določeni s kolektivnimi pogodbami, v katere enostransko (oblastno) ni mogoče posegati.

Vtis, da ima Slovenija preveliko število občin, je zmoten. V primerjavi z državami članicami Evropske unije je Slovenija s povprečno 9.500 prebivalci na občino v zlati sredini. Dejstvo, da so razlike med najmanjšo in največjo po številu prebivalcev ali po teritoriju zelo velike, je posledica geografske lege Slovenije in njene neenakomerne poselitve. Vlada ocenjuje, da slovenske občine svoje naloge in pristojnosti opravljajo dobro in da njihovo zmanjšanje ne bi prispevalo ne k večji kakovosti storitev ne k manjšim stroškom njihovega delovanja, saj sta sistem financiranja občin in višina sredstev, namenjenih občinam, neodvisna od števila občin.