5. 4. 2022
Odziv Ministrstva za javno upravo
I. Pojasnilo glede veljavne ureditve:
V nadaljevanju pojasnjujemo ureditev pravice do stavke v povezavi z uslužbenskim sistemom.
Pravico do stavke ureja 77. člen Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99, 75/16 – UZ70a in 92/21 – UZ62a; v nadaljevanju: Ustava Republike Slovenije). Ta določa, da imajo delavci (to velja tako za zaposlene v zasebnem kot za zaposlene v javnem sektorju) pravico do stavke. Navedeni člen določa tudi, da se lahko, če to zahteva javna korist, pravica do stavke, upoštevajoč vrsto in naravo dejavnosti, z zakonom omeji.
Na podlagi navedenega gre za eno temeljnih pravic delavcev, ki je v Ustavi Republike Slovenije urejena v poglavju o gospodarskih in socialnih razmerjih in jo je dopustno omejiti samo z zakonom, če to zahteva javna korist.
19. člen Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 69/08 – ZTFI-A, 69/08 – ZZavar-E, 40/12 – ZUJF, 158/20 – ZIntPK-C, 203/20 – ZIUPOPDVE, 202/21 – odl. US in 3/22 – ZDeb; v nadaljevanju: Zakon o javnih uslužbencih) določa, da imajo javni uslužbenci pravico do stavke in da način uresničevanja pravice do stavke in omejitve stavke zaradi varstva javnih koristi določa zakon.
Pravica do stavke je v Republiki Sloveniji natančneje urejena z Zakonom o stavki (Uradni list SFRJ, št. 23/91), ki se še vedno uporablja. V 7. členu Zakona o stavki je določeno, da se lahko pravica do stavke delavcev v organizacijah in pri delodajalcih, ki opravljajo dejavnost ali dela posebnega družbenega pomena, določena z zakonom ali na zakonu temelječem odloku skupščine družbenopolitične skupnosti, in v organizacijah posebnega pomena za ljudsko obrambo, določenih z odlokom pristojnega organa v skladu z zakonom, uveljavi samo pod pogojem, da se zagotovi:
1) minimum delovnega procesa, ki zagotavlja varnost ljudi in premoženja ali je nenadomestljiv pogoj za življenje in delo občanov ali delo drugih organizacij;
2) izpolnjevanje mednarodnih obveznosti.
Z zakonom ali na zakonu temelječem odloku skupščine družbenopolitične skupnosti, ki določa dejavnosti in dela posebnega družbenega pomena, se predpiše način zagotavljanja pogojev iz prvega odstavka tega člena.
S splošnim aktom oziroma kolektivno pogodbo se v skladu z zakonom določijo dela in naloge iz prvega odstavka tega člena in način njihovega opravljanja med stavko.
V nadaljevanju navajamo primere ureditve pravice do stavke oziroma njeno omejitev pri določenih poklicih v javnem sektorju.
76. člen Zakona o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19, 66/19 – ZDZ, 200/20 in 172/21) določa, katere naloge policije so policisti dolžni izvajati med stavko: varovanje življenja, osebne varnosti ljudi in premoženja, preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj, odkrivanje in prijemanje storilcev kaznivih dejanj in drugih iskanih oseb ter njihovo izročanje pristojnim organom, varovanje določenih oseb, organov, objektov, prostorov in okolišev državnih organov, vzdrževanje javnega reda, nadzor in urejanje prometa na javnih cestah, izvajanje nadzora državne meje, opravljanje nalog, določenih v predpisih o tujcih. Te naloge so policisti dolžni opravljati pravočasno, učinkovito in v skladu z navodili nadrejenih. Policisti nimajo pravice stavkati v času delovanja policije na podlagi drugega odstavka 107. člena tega zakona (v primerih naravnih in drugih nesreč velikega obsega in drugih izjemnih okoliščinah, krizi, vojnem ali izrednem stanju). Policistom za čas, ko zaradi prej navedenih razlogov nimajo pravice do stavke, pripada dodatek k plači v višini dveh odstotkov povprečne zadnje mesečne bruto plače v Republiki Sloveniji, ugotovljene po uradnih statističnih podatkih.
99. člen Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo, 95/15 in 139/20) določa, da vojaške osebe med opravljanjem vojaške službe nimajo pravice do stavke. Delavci, ki opravljajo upravne in strokovne zadeve na obrambnem področju, pa uresničujejo pravico do stavke pod pogoji, ki jih določa Zakon o javnih uslužbencih. Ta člen tudi določa, kaj morajo v slednjem primeru delavci med stavko zagotoviti. Vojaške osebe in delavci, ki opravljajo upravne in strokovne zadeve na obrambnem področju, nimajo pravice do stavke, če grozi povečana nevarnost napada na državo ali če je nastala neposredna vojna nevarnost, oziroma če je razglašeno izredno ali vojno stanje, toliko časa, dokler tako stanje ni odpravljeno. Prepoved stavke velja tudi za druge razmere, če sta ogroženi varnost in obramba države in take razmere ugotovi vlada. Za ovrednotenje omejitev, ki izhajajo iz tega člena, vlada določi povečanje osnovne plače delavcem iz tega člena.
Dodatno peti odstavek 58. člena Zakona o službi v Slovenski vojski (Uradni list RS, št. 68/07, 58/08 – ZSPJS-I in 121/21) določa, da vojaškim osebam pripada dodatek zaradi prepovedi stavke, skladno z Zakonom o obrambi, v višini 4 % zadnje objavljene povprečne mesečne bruto plače v Republiki Sloveniji, ugotovljene po uradnih statističnih podatkih.
46. člen Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 15/08 – ZPacP, 58/08, 107/10 – ZPPKZ, 40/12 – ZUJF, 88/16 – ZdZPZD, 40/17, 64/17 – ZZDej-K, 49/18, 66/19 in 199/21) ureja opravljanje zdravniške službe v času stavke. Zdravnik je v času stavke dolžan izvajati tiste zdravniške storitve iz drugega odstavka 4. člena tega zakona, katerih opustitev bi v kratkem času vodila v nepopravljivo hudo okvaro zdravja ali v smrt. To so zlasti: zdravljenje vročinskih stanj in infekcij; zdravljenje poškodb in zastrupitev; zdravljenje kroničnih bolezni, če bi njegova opustitev neposredno in v krajšem času povzročila poslabšanje zdravstvenega stanja, invalidnost, druge trajne okvare zdravja ali smrt; druge storitve nujne zdravniške pomoči; opravljanje prvih pregledov brez čakalne dobe najmanj v obsegu, ki potrjuje ali izključuje stanja v prejšnjih alineah (triažni pregledi); predpisovanje zdravil in medicinskih pripomočkov za zdravljenje prej naštetih stanj. Poleg tega je zdravnik v času stavke dolžan opravljati še naslednje storitve: vse zdravstvene storitve za otroke do 18. leta starosti ter bolnike, starejše od 65 let; vse zdravstvene storitve v zvezi z nosečnostjo in porodom in ukrepe za preprečevanje in obvladovanje nalezljivih bolezni.
II. Stališče Ministrstva za javno upravo:
Ker je pravica do stavke ena temeljnih in z ustavo zagotovljenih pravic delavcev, javnim uslužbencem ni mogoče kar na splošno prepovedati izvrševanja te pravice, možno pa je to pravico z zakonom omejiti, če to zahteva javna korist, pri tem pa je treba upoštevati vrsto in naravo dejavnosti. Poleg tega ima prepoved stavke finančne posledice - izplačilo dodatka k plači.
Ministrstvo za javno upravo zato meni, da predlog ni primeren za nadaljnjo obravnavo.
III. Kršitve pravic delavcev v zasebnem sektorju:
Predlagatelj je navedel tudi več različnih kršitev pravic delavcev v zasebnem sektorju. V tem primeru je treba prijavo z ustrezno utemeljitvijo poslati Inšpektoratu RS za delo, ki bo, če bo ugotovil, da je ogrožen javni interes, izvedel inšpekcijski postopek.
Odziv Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti
Veljavna pravna ureditev pravice do stavke v naši državi temelji na ratificiranih mednarodnih dokumentih (Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah, Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, Spremenjena Evropska socialna listina, Konvencija MOD št. 87 o sindikalnih svoboščinah in zaščiti sindikalnih pravic), Ustavi Republike Slovenije in posebnem zakonu.
Ustava Republike Slovenije opredeljuje pravico do stavke v 77. členu, v poglavju o gospodarskih in socialnih pravicah, ko izrecno določa, da imajo delavci pravico do stavke. To pomeni, da je pravica do stavke individualna pravica delavca, ki pa jo je mogoče uresničevati le kolektivno. Na podlagi drugega odstavka navedenega člena ustave pa je dovoljeno pravico do stavke zakonsko omejiti, če to zahteva javna korist, upoštevajoč pri tem vrsto in naravo dejavnosti. Pravico do stavke je torej po ustavi možno omejiti le z zakonom in to le po objektivnem kriteriju, ne pa po subjektivnem kriteriju, kar pomeni, da omejitve pravice do stavke ne smejo prerasti v prepoved stavke oziroma odvzem pravice do stavke določenim kategorijam delavcev.
Temeljno zakonsko podlago ureditve pravice do stavke v Republiki Sloveniji predstavlja Zakon o stavki (Uradni list SFRJ, št. 23/1991, s spremembami, v nadaljnjem besedilu: ZStk), ki stavko definira na ta način, da določa, da je stavka organizirana prekinitev dela delavcev za uresničevanje tako ekonomskih in socialnih pravic, kot tudi interesov iz dela. Nosilci pravice do stavke so torej delavci. Zakon ureja stavko tako v javnem kot v zasebnem sektorju, pri čemer je nekaj določb skupnih, dodatno pa ZStk vsebuje še specifične določbe, ki se nanašajo na pravico do stavke za zaposlene v javnih službah in državnih organih. Zaposleni v vojski in policiji pa uveljavljajo pravico do stavke pod pogoji, ki so določeni v specialnih zakonih.
Za stavko v javnih službah ZStk postavlja dva dodatna pogoja, in sicer:
- zagotovitev minimalnega delovnega procesa, ki zagotavlja varnost ljudi in premoženja ali je nenadomestljiv pogoj za življenje in delo občanov ali drugih organizacij ter
- zagotovitev izpolnjevanja mednarodnih obveznosti (7. člen ZStk).
Z zakonom ali na njem temelječem aktu se mora določiti način zagotavljanja teh pogojev. Konkretna dela in naloge ter način njihovega opravljanja med stavko pa se v skladu z zakonom določijo s splošnim aktom oziroma kolektivno pogodbo. Seveda morajo tako specialni zakoni kot tudi konkretni splošni akti oziroma kolektivne pogodbe pri določanju in konkretiziranju načina zagotavljanja zakonskih pogojev iz 7. člena in določanju del in nalog ter načina njihovega opravljanja med stavko upoštevati tako ustavno ureditev, ki omogoča zakonsko omejevanje pravice do stavke, če to zahteva javna korist, upoštevajoč pri tem vrsto in naravo dejavnosti, kot splošno ureditev zakonitosti stavke, kot izhaja iz ZStk.
V primeru stavke v javnih službah je treba stavko napovedati deset dni pred njenim začetkom, pri čemer se zahteva tudi izjava o načinu zagotovitve minimuma delovnega procesa.
Poleg splošnih zakonskih zahtev, ki se nanašajo na obdobje od napovedi stavke, morajo v primeru stavke v javnih službah vsi vpleteni do začetka stavke ponuditi tudi predlog za reševanje spora in s tem seznaniti delavce, ki so napovedali stavko in tudi javnost.
Stavkovni odbor mora med stavko sodelovati s poslovodnim organom organizacije oziroma delodajalcem zaradi zagotovitve minimuma delovnega procesa iz prvega odstavka 7. člena ZStk. Delavci, ki opravljajo dela in naloge iz tretjega odstavka 7. člena ZStk, morajo med stavko izpolnjevati naloge poslovodnega organa oziroma delodajalca.
Upoštevaje navedeno ugotavljamo, da ZStk, kot temeljni zakon na področju urejanja stavk, vsebuje posebna pravila za stavko v javnih službah, pri čemer pa mora biti način zagotavljanja minimalnega delovnega procesa, ki zagotavlja varnost ljudi in premoženja ali je nenadomestljiv pogoj za življenje in delo občanov ali drugih organizacij ter način zagotovitve izpolnjevanja mednarodnih obveznosti določen s področnim zakonom ali na njem temelječem aktu. Pri tem ponovno poudarjamo, da je pravica do stavke ustavna pravica, ki jo je dovoljeno le zakonsko omejiti, in sicer v primeru, če to zahteva javna korist, upoštevajoč pri tem vrsto in naravo dejavnosti.
Glede pravice do stavke v državnih organih zakon dodatno določa, da delavci v državnih organih lahko uresničujejo pravico do stavke pod pogojem, da ob tem ni bistveno ogroženo uresničevanje funkcije organa (11. člen ZStk). S splošnim aktom oziroma kolektivno pogodbo se v skladu z zakonom določijo dela in naloge, ki se morajo kot bistvene za uresničevanje funkcije organa opravljati tudi med stavko.
Sicer pa velja sedemdnevni rok za napoved stavke, pri čemer mora biti podana tudi izjava o načinu opravljanja bistvenih nalog. Stavko je treba napovedati funkcionarju, ki vodi organ, pri sporazumnem reševanju spora pa morajo sodelovati stavkovni odbor, sindikat, če ta ne opravlja funkcije stavkovnega odbora, funkcionar, ki vodi državni organ in predstavniki vlade.
Tudi iz mednarodnih dokumentov izhaja, da so morebitne omejitve pravice do stavke upravičene le, če gre za omejitve, ki so v demokratični družbi potrebne zato, da bi bilo zagotovljeno spoštovanje pravic in svoboščin drugih ali da bi bili varovani javni red, nacionalna varnost, zdravje ali morala (Spremenjena Evropska socialna listina). Nadalje iz stališč nadzornih organov Mednarodne organizacije dela izhaja, da je pravica do stavke ena bistvenih sindikalnih pravic in eno od bistvenih sredstev, s katerimi delavci in njihove organizacije uveljavljajo in branijo svoje ekonomske in socialne interese, ter da bi morebitna splošna prepoved pravice do stavke celim kategorijam delavcev predstavljala znatno omejevanje možnosti sindikatov za uveljavljanje in varovanje interesov njihovih članov in pravice sindikatov, da organizirajo svoje aktivnosti, kar sicer zagotavlja ratificirana Konvencija Mednarodne organizacije dela št. 87 o sindikalnih svoboščinah in zaščiti sindikalnih pravic. Vsakršno omejevanje ustavne pravice do stavke mora torej prenesti presojo izjemnosti, ki izhaja tako iz mednarodnih dokumentov, kot tudi iz Ustave Republike Slovenije.
Upoštevaje vse navedeno ocenjujemo, da je specialna ureditev pravice do stavke za zaposlene v javnih službah in državnih organih v Zakonu o stavki ustrezna in skladna z mednarodnimi dokumenti, ki urejajo to področje, saj daje ustrezno podlago za ureditev področja stavk v celotnem javnem sektorju.