16. 11. 2021
Odziv Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti
Ministrstvo je predlog posredovalo v preučitev Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljnjem besedilu: zavod) ter zaprosilo za posredovanje odziva.
Po pregledu odziva zavoda, ki vam ga posredujemo v prilogi, ministrstvo pojasnjuje, da se strinja z navedbami zavoda in njegovim stališčem do predloga.
Odziv Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje
V zvezi z navedenim primerom zavod najprej pojasnjuje, da konkretno ne more preveriti vseh okoliščin primera, ker ne razpolaga s potrebnimi podatki, zato zavod tudi ne more določno pojasniti, ali za zamudo pri izdaji dokončne upravne odločbe obstajajo upravičeni razlogi. Sicer pa je štirimesečni rok za izdajo odločbe od dneva uvedbe postopka, v skladu z določilom 179. člena ZPIZ-2, določen za primere, ko je za ugotovitev pravic ali v pritožbenem postopku potrebno izvedensko mnenje (gre za zadeve iz obveznega invalidskega zavarovanja), medtem ko je za odločbe o pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja z uporabo mednarodnih pogodb, določen 6 mesečni rok. Na splošno pa so roki za izdajanje upravnih odločb določeni v 222. členu Zakonu o splošnem upravnem postopku - ZUP.
V praksi obstajajo primeri, v katerih predpisani instrukcijski roki niso realno postavljeni. V primerih, ki zahtevajo obsežnejši dokazni postopek, edino merilo procesne zakonitosti ne more biti dejstvo, ali je organ odločil znotraj predpisanega roka ali ne, temveč ali so za prekoračitev roka obstajali upravičeni razlogi. Sicer pa je iz primera zavarovanca razbrati še, da mu zavod v roku ni izdal dokončne odločbe o višini pokojnine, iz česar gre sklepati, da se mu pokojnina izplačuje po začasni odločbi oziroma v skladu z nalogom o akontaciji. Takšno postopanje zavoda pa je povsem v skladu z obstoječo zakonodajo.
Kadar se v postopku ugotovi, da ima zavarovanec pravico do pokojnine ali nadomestila iz invalidskega zavarovanja, njegove višine pa ni mogoče določiti ali ni mogoče dokončati postopka zaradi kakšnega predhodnega vprašanja, se zavarovancu začasno izplačuje akontacija, določena po zbranih podatkih in se usklajuje na enak način kot pokojnine (180. člen ZPIZ-2 - Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št. 96/12, s spremembami). Tudi določilo 221. člena Zakona o upravnem postopku – ZUP (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 - ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 36/20 - ZZUSUDJZ, 61/20 - ZZUSUDJZ-A, 175/20 - ZIUOPDVE, 203/20 - ZIUPOPDVE) določa, da če je glede na okoliščine primera neogibno potrebno, da se pred koncem postopka izda odločba, s katero se začasno uredijo posamezna vprašanja ali razmerja, se izda taka odločba na podlagi podatkov, ki obstajajo takrat, ko se izda. V taki odločbi mora biti izrecno navedeno, da je začasna. Z odločbo, ki se izda o glavni stvari po končanem postopku, se razveljavi začasna odločba, ki je bila izdana med postopkom (tretji odstavek 221. člena ZUP).
Namen izplačevanja akontacije je v zagotovitvi materialne eksistence upravičencem, ki izpolnjujejo pogoje za pridobitev pravice iz obveznega zavarovanja, vendar še ni mogoče izdati končne odločbe (tako tudi v odločbi VDSS Psp 68/2018 z dne 5. 7. 2018). Zavod poudarja, da v večini primerov ne prihaja do bistvenih razlik pri odmeri višine pokojnine po začasnih odločbah oziroma akontaciji in kasnejšimi končnimi odločbami, zato navedeno bistveno tudi ne posega v pravico posameznika do socialne varnosti ali v pravico posameznika do odločanja v razumnem (zakonskem) roku.
Zavod v nadaljevanju še izpostavlja, da je bilo v zadnjih dvaindvajsetih mesecih sprejetih kar pet pomembnih novel, in sicer:
- ZPIZ-2G, Uradni list RS, št. 75/19 z dne 12. 12. 2019, ki velja od 1. 1. 2020 dalje,
- ZPIZ-2H, Uradni list RS, št. 139/20 z dne 9. 10. 2020, ki se uporablja od 1. 1. 2021 dalje ter
- ZPIZ-2I, Uradni list RS, št. 51/21 z dne 2. 4. 2021, ki se uporablja od 1. 5. 2021 dalje),
- ZPIZ-2J, Uradni list RS, št. 121/21 z dne 23. 7. 2021, ki velja od 7. 8. 2021 dalje),
- ZPIZ-2K, Uradni list RS, št. 162/21 z dne 8. 10. 2021, ki se uporablja od 1. 11. 2021 dalje).
Vseh pet novel bistveno vpliva tako na višino pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, kot tudi na samo izvajanje zavarovanja, pri čemer pa lahko zaradi kratkih zakonskih rokov, ki so določeni v navedenih novelah za realizacijo, v posameznih primerih prihaja tudi do sistemskih zaostankov. Uslužbencem zavoda je tako, poleg rednih delovnih obveznosti, v prekratkem roku za izvedbo naloženo tudi dodatno delo, ki so ga prinesle navedene spremembe zakonodaje v kratkem časovnem obdobju.
Po izvedbi ZPIZ-2G je zavod pristopil k implementaciji sprememb novele ZPIZ-2H, ki prinaša novosti na področju vrednotenja dobe iz naslova dokupa. ZPIZ-2H namreč v primeru izvedenega dokupa do 31. 12. 2012 omogoča novo odmero pokojnine ali dela pokojnine tako zavarovancem, ki so uveljavili pravico po ZPIZ-1 kot po ZPIZ-2, pri čemer zavod zavarovancem izdaja odločbe po uradni dolžnosti, kar pomeni, da bodo vsi zavarovanci prejeli ustrezne odločbe in zavarovancem ni potrebno vlagati zahtevkov za novo odmero pokojnine oziroma dela pokojnine. Za zavod je izvedba omenjenih sprememb, predvsem za upokojene po ZPIZ-1, pomenila zahtevnejšo nalogo. Vsaka sprememba zakonodaje ne pomeni samo spremembo izvajanja zavarovanja, ampak tudi posege v informacijski sistem, kar zahteva določene prilagoditve v praksi, ki terjajo svoj čas. Po uveljavljeni noveli ZPIZ-2H gre namreč za spremembe, pri katerih je potrebno pri približno 14.600 zavarovancih za vsakega zavarovanca posebej preveriti, ali sprememba vrednotenja dobe iz naslova dokupa vpliva na višino njihove pokojnine oziroma dela pokojnine. Po oceni se pričakuje, da bo takih zavarovancev okoli 5.000, saj na odmero vplivajo različni dejavniki.
Ko so se na zavodu izvajale tehnične prilagoditve za izvedbo uveljavljene novele ZPIZ-2H, je bila v Državnem zboru RS sprejeta že nova novela ZPIZ-2I, ki se je začela uporabljati 1. 5. 2021. Ta novela je uvedla pomembnejše spremembe na področju dviga najnižje pokojnine, zagotovljene pokojnine in uvedbo nove višine invalidske pokojnine v zagotovljeni višini in s spremembami so se zvišale pokojnine najranljivejšim kategorijam zavarovancev, zato se je zavod prioritetno lotil izvedbe novele ZPIZ-2I, saj je bil krog zavarovancev, na katerega je ta novela vplivala, bistveno večji in bistveno bolj pomemben, kot pri noveli ZPIZ-2H.
V mesecu maju in juniju 2021 je tako zavod na podlagi novele ZPIZ-2I izvedel povišano izplačilo pokojnine več kot 104.000 zavarovancem. Izvedba novele ZPIZ-2I je tako povzročila tudi časovno podaljšanje izvedbe novele ZPIZ-2H. Aktivnosti za izdajo odločb pa trenutno potekajo intenzivno, s čemer zavod zasleduje cilj, da se v čim krajšem roku realizira vse preračune in zavarovancem tudi izda odločbe o novi višini pokojnine ali dela pokojnine oziroma odločbe ali obvestila, da se jim kljub sprejeti noveli ZPIZ-2H še naprej izplačuje nespremenjena višina pokojnine. Trenutno se prednostno rešujejo zadeve, v katerih je bilo ugotovljeno, da bo na podlagi določb novele ZPIZ-2H prišlo do spremembe višine pokojnine, takih zavarovancev kot že navedeno je torej okoli 5.000, kar pomeni, da bo zavod tem zavarovancem v nekaj mesecih izdal odločbe o novi višini pokojnine ali dela pokojnine, z učinkom od 1. 1. 2021 dalje, to je od uporabe novele dalje ter višje zneske tudi v najkrajšem možnem času poračunal. Zavod je zavarovancem, ki so upokojeni po ZPIZ-2, že izdal prve odločbe o novi višini pokojnine (oziroma odmeril starostno pokojnine namesto predčasne) ali dela pokojnine (oziroma odmeril del starostne pokojnine namesto predčasne).
Čeprav je bil podzakonski predpis Valorizacijski količniki za preračun osnov iz prejšnjih let zavarovanja na raven povprečne plače na zaposleno osebo, izplačane za leto 2020, objavljen v Uradnem list RS, št. 51/21 dne 2. 4. 2021, pa zavod v mesecu maju oz. juniju, ko praviloma začne izdajati dokončne odmere pravic (dokončne odločbe), zaradi novele ZPIZ-2I, še ni mogel začeti izdajati dokončnih odmer pravic, saj je bilo potrebno ZPIZ-2I programsko adaptirati v obstoječe programe. Zavod je začel z izdajanjem dokončnih odmer pravic dne 23. 7. 2021, torej le mesec kasneje kot praviloma to poteka na zavodu. Za določene pravice pa je začel z izdajanjem dokončnih odmer 22. 10. 2021. Zavod je zavarovancem tako do 22. 7. 2021 oz. določenim do 21. 10. 2021 izdajal začasne odločbe o priznanju pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja. To pa pomeni, da zavarovanci niso ostali brez pravic, s tem pa tudi ne brez dohodkov, prav tako ne brez obveznega zdravstvenega zavarovanja. V nadaljevanju se pojasnjuje in poudarja, da dokončna odmera pravic predstavlja minimalno razliko v dajatvi, prav tako so dajatve poračunane od dneva priznanja pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja dalje. Zavarovancem je tako nudena socialna varnost od dneva priznanja pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja dalje. Poleg tega pa je zavod redno izvajal tudi vsa izplačila dajatev.
Glede na zgornja pojasnila ne gre spregledati, da nenehne spremembe zakonodaje v kratkih časovnih obdobjih pomenijo za zavod dodatno izredno delo, ki ga je zavod dolžan izvesti v rokih za izvedbo, ki so nemalokrat prekratki, vse poleg rednega dela (prvo priznanje pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, izplačilo letnega dodatka, redno izdajanje predhodnih variantnih izračunov glede izpolnjevanja pogojev datuma upokojitve in višine pokojnin itd.). Pri vsem navedenem pa je zavod moral pri delu upoštevati tudi vse interventne predpise v zvezi s koronavirusom (epidemija Covid-19), ki so veljali v letu 2021, tako glede začasnih ukrepov v upravnih zadevah kot tudi glede izvršitve izplačila solidarnostnega dodatka za upokojence ter za prejemnike nadomestil iz invalidskega zavarovanja (Vse v skladu z 92. členom Zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi drugega vala epidemije COVID – 19 (Uradni list RS, št. 203/20 z dne 30. 12. 2020) in po 13. členu Zakona o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID – 19 (Uradni list RS, št. 15/21 z dne 4. 2. 2021)).
Zavod nadalje pojasnjuje, da ima posameznik oziroma zavarovanec vselej tudi možnost in vso zakonsko podlago, da v kolikor meni, da mu je s tem, ko mu dokončna odločba v upravnem postopku ni bila izdana pravočasno, nastala kakšna škoda, da zahteva odškodnino od nosilca javnih pooblastil, v kolikor izkaže, da je bilo z ravnanjem uslužbenca prekomerno poseženo v njegov pravno zavarovani položaj, da je torej ravnanje uslužbenca protipravno in nezakonito. Pravno podlago za presojo (odškodninske) odgovornosti javnega uslužbenca predstavljajo Obligacijski zakonik (OZ), Zakon o javnih uslužbencih (ZJU), določila Zakona o delovnih razmerjih ZDR-1, ki se uporabljajo subsidiarno in Kazenski zakonik (KZ-1). Načelo odškodninske odgovornosti pa je povzdignjeno tudi na ustavno raven, kar izhaja iz 26. člena Ustave RS. Ta določba vsakomur zagotavlja pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja.
Tako se izkaže, da ni potrebe po dodatnem zakonodajnem urejanju in določanju odškodnine v primerih ne izdajanja upravnih odločb v zakonskih rokih, pri tem pa je vselej potrebno pri presoji utemeljenosti razlogov za prekoračitev roka upoštevati okoliščine konkretnega primera, tudi takšne, ki so opisane zgoraj, zlasti pa kompleksnost zadeve in tako edino objektivno podano merilo zamuda roka (kot je predlagano) še ne more dati pravne podlage za odškodnino.
Nadalje ima posameznik po že veljavni zakonodaji tudi možnost, da v primeru neizdaje upravnega akta v predpisanem roku, vloži pritožbo ali tožbo zaradi molka organa (Sodna praksa tudi pri obravnavanju odškodninske odgovornosti za protipravno ravnanje oblastnih organov poudarja subsidiarnost tega varstva (glej VSL II Cp 61/2020 z dne 22. 4. 2020)).
Glede izplačila zakonskih zamudnih obresti, v kolikor je zavod z izplačilom priznanih pokojninskih prejemkov v zamudi, ima stranka po določilu 197. člena ZPIZ-2 že sedaj možnost, da le te uveljavlja. Sodna praksa pa je tudi že zavzela stališče, da je potrebno navedeno določbo uporabiti smiselno tudi glede zamude v izplačilu pokojninskih prejemkov v ostalih primerih (tako odločba VS RS VIII Ips 187/2018 z dne 18. 6. 2019). Dodatno zakonsko urejanje zamude pri izplačilih se tako izkaže za nepotrebno, saj je to področje celovito urejeno tudi v Obligacijskem zakoniku (OZ), ki se v skladu s sodno prakso, uporablja smiselno in subsidiarno.
V zvezi s predlogom, da se nosilcem javnih pooblastil in odgovornim osebam, ki dokončnih odločb ne izdajo v zakonskih rokih, naloži globa, zavod meni, da je takšna rešitev neprimerna, nepotrebna in ne bi imela želenih učinkov. Nadzor nad izvajanjem Zakona o upravnem postopku in drugih zakonov, ki urejajo upravne postopke, opravlja upravna inšpekcija (307. člen ZUP), ki ima zakonsko določene podlage za odpravo nezakonitosti (307. a do 307.g člen ZUP). Malomarno in naklepno protipravno ravnanje javnih uslužbencev pa je mogoče sankcionirati oziroma odpraviti posledice takšnega nezakonitega ravnanja tudi v okviru že navedene obstoječe zakonodaje.
Plačilo odškodnine in zakonskih zamudnih obresti ter naložitev globe odgovornim osebam, v primeru neizdaje dokončnih upravnih odločb v zakonskem roku, bi za zavod pomenila nesorazmeren poseg, ki bi lahko imel tudi velike finančne in kadrovske posledice, s čemer bi lahko bilo ogroženo delovanje zavoda oziroma bi to lahko ogrozilo izplačevanje dajatev iz sistema obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Takšna rešitev tudi ne bi dosegla učinkov, zlasti v primerih, ko je nosilcem javnih pooblastil z nenehnimi spremembami zakonodaje naloženo, da v prekratkih izvedbenih rokih opravijo, poleg rednega dela, še dodatno delo in to vse privede do neljubih objektivnih sistemskih zaostankov, za katere pa si zavod vselej organizacijsko in kadrovsko prizadeva, da jih čim prej odpravi.
Kot sklepno, glede na vse obrazloženo zavod meni, da sistemskih zamud, do katerih lahko pride zaradi kombinacije več dejavnikov, kot so pogosto spreminjajoča se zakonodaja, s katero se priznavajo pravice za nazaj ali se odpravljajo posledice že uveljavljenih predpisov, ni mogoče urejati na predlagan način. Zavod zato odločno nasprotuje predlogu po dodatnem zakonskem nalaganju izplačila odškodnin, izplačila zakonskih zamudnih obresti ali naložitvi glob javnim uslužbencem zavoda, v primerih, ko dokončne odločbe zavarovancem niso izdane v zakonskih rokih. Več poudarka je v prihodnje potrebno nameniti samemu prilagajanju normativne ureditve izvedbenim potrebam v praksi, da se bodo materialni predpisi tudi v praksi lahko izvedli v razumnih (zakonskih) rokih.