6. 8. 2021
Odziv Ministrstva za finance
V Sloveniji se na podlagi predpisov, ki so bili z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014, s katero je bil razveljavljen Zakon o davku na nepremičnine, vrnjeni v uporabo, na področju obdavčitve posedovanja nepremičnin zajema davek od premoženja fizičnih oseb, obstajata pa še dajatvi, ki imata po namenu vlogo davka na nepremičnine oziroma obstoječ davčni sistem dopolnjujeta. To sta nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča ter pristojbina za vzdrževanje gozdnih cest.
Najbližje celoviti obdavčitvi zazidljivih ter pozidanih zemljišč je nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč (v nadaljnjem besedilu: NUSZ). Urejajo ga predpisi s področja graditve objektov in urejanja prostora, ki so v pristojnosti Ministrstva za okolje in prostor. Ti določajo, da se NUSZ plačuje za nezazidana in zazidana stavbna zemljišča na območju mest in naselij mestnega značaja, na območjih, ki so določena za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev, na območjih, za katere je sprejet prostorski izvedbeni načrt, in na drugih območjih, ki so opremljena z vodovodnim in električnim omrežjem. NUSZ se plačuje od površine stavbnega zemljišča, ki je po prostorskem izvedbenem načrtu določeno za gradnjo oz. za katero je pristojni organ izdal lokacijsko dovoljenje, za zazidano stavbno zemljišče pa od stanovanjske oziroma poslovne površine objekta, ki na njem stoji. Zavezanec za plačilo NUSZ je neposredni uporabnik zemljišča oziroma stavbe ali dela stavbe, tj. imetnik pravice razpolaganja oziroma lastnik, najemnik stanovanja oz. poslovnega prostora, imetnik stanovanjske pravice. Zavezanec je lahko tako fizična kot pravna oseba. Plačila NUSZ je lahko za pet let oproščen občan, torej fizična oseba, ki je kupil novo stanovanje kot posamezni del stavbe ali zgradil, dozidal ali nadzidal družinsko stanovanjsko hišo, če je stroške za urejanje stavbnega zemljišča plačal v ceni stanovanja oz. družinske stanovanjske hiše ali neposredno. Plačila NUSZ pa je delno ali v celoti lahko oproščeni tudi občani z nižjimi dohodki in občani, ki so organizirano vlagali sredstva v izgradnjo komunalnih objektov in naprav.
Predpisi določajo bistvena pravila in merila, podrobneje pa pravila za določitev območij plačevanja NUSZ, določitev višine NUSZ ter oprostitve za svoje območje določa vsaka občina samostojno, z občinskim odlokom. Višina NUSZ se določa na podlagi točkovanja glede na komunalno opremljenost in lokacijo ter vrednosti točke, kot ju določi občina. Odmero NUSZ sicer izvaja davčni organ, ki pa je pri tem dolžan upoštevati podatke, ki mu jih za odmero pošljejo posamezne občine.
Davek od premoženja je urejen z Zakonom o davkih občanov. Slednji določa, da se ta davek plačuje le za stavbe (dele stavb, stanovanja in garaže) ter prostore za počitek oziroma rekreacijo, ki so v lasti fizičnih oseb. Zavezanci so namreč le fizične osebe, ki so lastniki oziroma uživalci takih nepremičnin. Davčna osnova je opredeljena kot vrednost stavbe oziroma prostora za počitek ali rekreacijo, ugotovljena na podlagi enotnega točkovanja, ki upošteva velikost in kakovost nepremičnine ter vrednosti točke, ki jo za svoje območje določa vsaka občina samostojno. Zakon sicer določa, da se davek plačuje ne glede na to, ali premoženje uporablja zavezanec sam ali ga daje v najem, vendar vsebuje elemente, ki nakazujejo, da je davek namenjen predvsem obdavčitvi premoženja, ki ni namenjeno zadovoljevanju osnovnih potreb lastnika (za bivanje ali opravljanje dejavnosti) in zato lastniku predstavlja naložbo oziroma luksuz. Zakon namreč določa, da se davek za stanovanjsko nepremičnino zniža za znesek, ki ustreza vrednosti 160 m2 stanovanjske površine, pod pogojem, da so lastnik ali njegovi ožji družinski člani (zakonec, otroci in posvojenci lastnika) v letu pred letom, za katero se odmerja davek, stalno bivali v stanovanjskih prostorih. S to določbo se iz obdavčitve izloči večina stanovanjskega fonda, namenjenega bivanju lastnika ali njegovih družinskih članov oziroma v obdavčitev zajame stanovanja, ki se oddajajo v najem ali uporabljajo v počitniške namene ter seveda tudi prazna stanovanja. Davka so oproščeni tudi poslovni prostori, ki jih lastnik oziroma uživalec uporablja za opravljanje dejavnosti. Dodatno zakon omogoča tudi začasno oprostitev plačila davka od premoženja, in sicer za dobo desetih let za prve lastnike novih stanovanjskih hiš oz. stanovanj in garaž. Oprostitev se prizna tudi za popravljene in obnovljene stanovanjske hiše oziroma stanovanja in garaže, če se je zaradi popravila ali obnove vrednost stanovanjske hiše oz. stanovanja ali garaže povečala za več kot 50 odstotkov. Zakon omogoča olajšave tudi za zavezance z več družinskimi člani. Za družinske člane se štejejo zakonec, otroci, posvojenci, starši lastnika in njegovega zakonca in tisti, ki jih je lastnik dolžan vzdrževati po zakonu. Zavezancu z več kot tremi družinskimi člani, s katerimi je v letu pred letom, za katero se odmerja davek, stalno prebival v lastni stanovanjski hiši ali stanovanju, se odmerjeni davek zniža za 10 odstotkov za četrtega in vsakega nadaljnjega družinskega člana. Davek od premoženja na posest stavb se ne plačuje od kmetijskih gospodarskih poslopij, od stanovanjskih stavb zavezancev davka iz kmetijstva in njihovih družinskih članov, ki so zavarovani na podlagi dohodkov iz kmetijstva, od stavb, ki predstavljajo kulturni spomenik ter od stavb, ki se iz objektivnih razlogov ne morejo uporabljati. Davčne stopnje so odvisne od vrednosti nepremičnega premoženja in se gibljejo med 0,1 in 1,5 %. Za poslovne prostore, ki jih zavezanec ne uporablja za svojo dejavnost niti jih ne oddaja v najem (torej za prazne poslovne prostore) se stopnja davka poveča za 50 %.
Pristojbina za vzdrževanje gozdnih cest je namenski prihodek proračuna lokalnih skupnosti, namenjen kritju stroškov vzdrževanja gozdnih cest kot dela občinske cestne infrastrukture. Plačujejo jo lastniki gozdov na območjih, ki so po podatkih zavoda za gozdove odprta z gozdnimi cestami. Zavezanci so fizične in pravne osebe, ki so kot lastniki vpisani v zemljiškem katastru, torej formalni imetniki razpolagalne pravice na zemljišču. Osnova za odmero pristojbine je katastrski dohodek zemljišč, stopnja pa znaša 9,4 % osnove, razen za Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS, za katerega je stopnja višja in sicer 12,8 %, odmerja pa se ravno tako od katastrskega dohodka.
Iz prikaza sedanje ureditve izhaja, da ta že vsebuje elemente, ki omogočajo višjo obdavčitev praznih, pa tudi nenamensko koriščenih stanovanjskih in poslovnih nepremičnin v lasti fizičnih oseb. Sedanja ureditev pa ne omogoča razlikovanja nepremičnin glede na njihovo tržno vrednost, kar je najbolj objektiven in primerljiv kriterij vrednosti, saj določanje davčne osnove v sedanjem sistemu sloni na tehnično administrativnem vrednotenju (točkovanju).
Ideja o višji obdavčitvi t. im. »praznih« nepremičnin je bila vgrajena tudi v Zakon o davku na nepremičnine. Ta je davčno osnovo vezal na tržno vrednost nepremičnin, določeno s postopkom množičnega vrednotenja, vseboval pa je tudi določbo o višji stopnji za t. im. nerezidenčne nepremičnine, pri čemer so bile rezidenčne nepremičnine opredeljene kot takšne, v katerih ima zavezanec prijavljeno stalno prebivališče (oz. zavezanec, ki ni državljan Republike Slovenije, prijavljeno začasno prebivališče), pa tudi takšne, ki so bile vsaj za šest mesecev oddane v najem. Vendar pa je ustavno sodišče zakon še pred prvo odmero v letu 2014 razveljavilo, tudi z očitkom o neustavnosti višje obdavčitve nerezidenčnih nepremičnin.
V okviru Projektnega sveta za reformo sistema obdavčitve nepremičnin, ki je deloval od leta 2015 do 2020, so bile med drugim proučevane tudi možnosti ustavno skladne ureditve višje obdavčitve drugega in naslednjih stanovanj ali praznih stanovanj (dilema primerne dodatne obdavčitve luksuza ali neizkoriščenih nepremičnin – danes so na primer taka stanovanja poleg NUSZ dodatno obremenjena z davkom od premoženja, počitniška stanovanja pa tudi s turistično takso), degradiranih nepremičnin (propadajoči objekti, kmetijska zemljišča v zaraščanju itd.). Ugotovljeno je bilo, da take rešitve v drugih državah niso neobičajne.
Glede na navedeno povzemamo, da sedanji sistem vsebuje rešitve, ki gredo v smeri predloga. Za bolj sistemsko in celovito ureditev te problematike pa bi bilo treba pripraviti novo pravno podlago za obdavčitev nepremičnin. Kot navedeno uvodoma, sedanja ureditev sloni na predpisih, ki več ne veljajo, se pa še uporabljajo, zato jih ni mogoče spreminjati. Vendar v kratkem nove zakonske ureditve obdavčitve posedovanja nepremičnin ni pričakovati, saj ta vsebina ni del političnih prioritet na davčnem področju. Na prejeto pobudo zato konkretnejših odgovorov ne moremo podati. Bi pa ob tem vseeno opozorili, da morajo kakršne koli rešitve v predlagani smeri v prihodnje upoštevati opozorila ustavnega sodišča, ki izhajajo iz odločbe Ustavnega sodišča RS, s katero je bil razveljavljen Zakon o davku na nepremičnine, posebej opozorila v zvezi z razlikovanjem stanovanjskih nepremičnin ter opozorila o sorazmernosti davčnega bremena. Glede na te očitke o neustavnosti je predlagana davčna stopnja v višini 10 % (tržne) vrednosti nepremičnin z vidika sistema obdavčitve premoženja kot periodične dajatve, občutno previsoka in posledično načeloma neustavna. Iz ustavne odločbe pa izhaja tudi zahteva po razlikovanju istovrstnih nepremičnin, ki mora sloneti na ustavno sprejemljivih merilih, kar zahteva ustavno opredelitev praznih nepremičnin ter prepričljivo argumentiranost njihove višje obdavčitve.
Po podatkih registrskega popisa prebivalstva 2011 je v Sloveniji približno 20 % stanovanjskega fonda nenaseljenega. Visok delež teh nenaseljenih stanovanj predstavljajo stanovanja na območjih mestnih občin, kjer so cene stanovanj najvišje in povpraševanje po stanovanjih največje. Pri tem je treba poudariti, da status nenaseljenega stanovanja, torej stanovanja na naslovu katerega ni prijavljenega prebivališča, ne pomeni nujno, da je stanovanje tudi dejansko prazno. Stanovanja na območjih, kjer je povpraševanje veliko, se pogosto oddajajo na črnem trgu; ali se oddajajo legalno, vendar v njih ni nihče prijavljen; ali se uporabljajo občasno; ali pa so neprimerna za bivanje oziroma so dejansko prazna (zaradi neprimerne lokacije ali zaradi nezainteresiranosti lastnika za oddajo). Ocenjujemo, da problema »praznih« stanovanj zgolj z uvedbo njihove visoke obdavčitve pomembnejših premikov na stanovanjskem trgu ni pričakovati. Za celovito reševanje problematike je potrebno usklajeno delovanje več javnih politik. V ta namen je bila tako že leta 2015 sprejeta Resolucija o nacionalnem stanovanjskem programu 2015–2025 (Uradni list RS, št. 92/15; ReNSP 2015-2025).