10. 11. 2020
Odziv Ministrstva za javno upravo
Splošna pojasnila o ureditvi inšpekcijskega nadzora
Uvodoma pojasnjujemo, da je Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo in 40/14, v nadaljevanju: ZIN) sistemski zakon, ki ureja splošna načela inšpekcijskega nadzora, organizacijo inšpekcij, položaj, pravice in dolžnosti inšpektorjev, pooblastila inšpektorjev, postopek inšpekcijskega nadzora, inšpekcijske ukrepe in druga vprašanja, povezana z inšpekcijskim nadzorom.
Trenutno v Republiki Sloveniji deluje 26 različnih inšpekcij, ki so organizirane kot državni organ, javne agencije, v katerih delujejo inšpekcije, organi v sestavi ministrstev (inšpektorati) in kot organi v sestavi, v katerih delujejo inšpekcije, zato z enim zakonom ni mogoče natančneje oziroma podrobneje urediti postopka inšpekcijskega nadzora, pooblastil inšpektorjev, inšpekcijskih ukrepov in drugih vprašanj, povezanih z inšpekcijskim nadzorom. Vse inšpekcije imajo tudi svojo področno zakonodajo, v katero se prenašajo tudi predpisi Evropske unije.
Četrti odstavek 3. člena ZIN določa, da se ta zakon uporablja tudi za inšpekcijski nadzor, ki ga izvajajo organi lokalnih skupnosti (t.j. občinske inšpekcije), razen določb o organizaciji (od 8. do vključno 11. člena), kolikor ni z zakonom, ki ureja lokalno samoupravo, ali z drugim zakonom drugače določeno. Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 40/12 – ZUJF, 14/15 – ZUUJFO, 11/18 – ZSPDSLS-1, 30/18, 61/20 – ZIUZEOP-A in 80/20 – ZIUOOPE) pa drugačnih določb nima, temveč se v 50.a členu sklicuje na uporabo ZIN. Pristojnosti občinske inšpekcije so določene v državnih predpisih in občinskih odlokih.
Na podlagi navedenega primerjava dela inšpekcij z delom policije, kot je posebej izpostavljeno v predlogu 12138, ni mogoča, saj ima policija enotne naloge na ozemlju celotne države, pristojnosti inšpekcij pa se, kot je že pojasnjeno, razlikujejo. Nenazadnje se z izvajanjem pooblastil različnih organov (policija, inšpekcijske službe, občinska redarstva) posega v temeljne človekove pravice in svoboščine in je vedno treba upoštevati načelo sorazmernosti glede na težo nezakonitega ravnanja in posledice, ki lahko zaradi tega ravnanja nastanejo.
Predlagatelj posebej izpostavlja inšpekcijski nadzor na podlagi Zakona o finančni upravi (Uradni list RS, št. 25/14, v nadaljevanju: ZFU). V zvezi s tem pojasnjujemo, da se pooblastila inšpektorja po ZFU zaradi specifičnih nalog finančne uprave razlikujejo od pooblastil drugih inšpektorjev, saj lahko (finančni) inšpektorji na podlagi drugega odstavka 14. člena ZFU opravijo med drugim tudi varnostni pregled, uporabijo prisilna sredstva ter zadržijo kršitelja.
3. člen ZIN ureja uporabo tega zakona. Če delovanje posamezne inšpekcije urejajo posebni zakoni, se na podlagi prvega odstavka 3. člena ZIN, ta zakon uporablja samo glede tistih vprašanj, ki niso urejena s posebnimi zakoni. Posebni zakoni imajo tako prednost pred ZIN. Drugače pa je v primeru postopkovnih vprašanj. Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljevanju: ZUP) se uporablja le glede tistih postopkovnih vprašanj, ki niso urejena z ZIN ali prej navedenim posebnim zakonom (drugi odstavek 3. člena ZIN).
Inšpekcijski postopek je postopek, ki se začne po uradni dolžnosti in ne na zahtevo stranke. Na podlagi 126. člena ZUP pristojni organ začne postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis in če ugotovi ali zve, da je treba glede na obstoječe dejansko stanje zaradi varstva javne koristi začeti upravni postopek. V skladu z navedenim bo inšpektor vsako prijavo proučil z vidika, ali bi bil lahko ogrožen javni interes. Prijavitelj od inšpektorja tako ne more zahtevati uvedbe inšpekcijskega postopka.
Inšpekcijski upravni postopek se začne po uradni dolžnosti, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje (prvi odstavek 127. člena ZUP). V inšpekcijskem upravnem postopku inšpekcijski organ in stranka (t. j. zavezanec) nista v enakem položaju, zato ni jasna navedba predlagatelja, da se tako inšpektor kot občan procesno ravnata po ZUP. Enakopravno in procesno ravnotežje strank nastopi šele v morebitnem upravnem sporu. V inšpekcijskem upravnem postopku ima samo zavezanec položaj stranke, prijavitelj pa na podlagi četrtega odstavka 24. člena ZIN nima položaja stranke. Prijavitelj lahko kvečjemu pridobi položaj stranskega udeleženca, če izpolnjuje pogoje, določene v 43. členu ZUP.
Neučinkovit inšpekcijski nadzor v zadevah iz pristojnosti Inšpektorata RS za okolje in prostor
Predlagatelj je opozoril na neučinkovitost inšpekcijskega nadzora na področju dela gradbene inšpekcije in inšpekcije za okolje in naravo ter na dolgotrajnost postopkov. V zvezi s tem pojasnjujemo, da morajo v skladu s sklepom Vlade Republike Slovenije, št. 06100-4/2015/15 z dne 2. 4. 2015 ministrstva, inšpektorati v njihovi sestavi in inšpekcije, ki delujejo v ministrstvih, na svojih spletnih straneh objaviti kriterije za določanje prioritetnih inšpekcijskih nadzorov, upoštevaje oceno tveganja na posameznem področju. Tako tudi Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor za vsako koledarsko leto na svoji spletni strani objavi natančne kriterije za določanje prioritetnih inšpekcijskih nadzorov (za inšpekcijo za okolje in naravo, gradbeno inšpekcijo, stanovanjsko inšpekcijo in geodetsko inšpekcijo).
Inšpekcijski organi so v preteklosti opozorili na kadrovske težave, ki vplivajo tudi na učinkovitost vodenja inšpekcijskih postopkov, zato so bile na podlagi sklepov Vlade Republike Slovenije o sprejemu skupnih kadrovskih načrtov odobrene in realizirane nove zaposlitve v različnih inšpekcijskih organih, nekaj natečajnih postopkov pa je še v teku. Z večjim številom inšpektorjev se bodo predvidoma zmanjšali tudi zaostanki in posledično povečala učinkovitost inšpekcijskih organov, tako tudi Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor. Rezultati oziroma učinki novih zaposlitev ne morejo biti takoj vidni, saj morajo novi inšpektorji opraviti strokovni izpit za inšpektorja in pridobiti ustrezne delovne izkušnje.
Ministrstvo za javno upravo ni pristojno podati stališča o pomanjkljivostih v posameznih področnih predpisih, ki urejajo pristojnosti, pooblastila in ukrepe Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, saj je za to področje pristojno Ministrstvo za okolje in prostor.
Vodenje inšpekcijskih postopkov zaradi kršitev vladnih odlokov, namenjenih obvladovanju nalezljive bolezni SARS-CoV-2
Predlagatelj je opozoril, da imajo zdravstveni inšpektorji pri identifikaciji kršitelja, ker npr. ne nosi zaščitne maske, lahko težave, če kršitelj ne želi izročiti dokumenta, policistov pa ni zraven. Tudi, če zdravstvenemu inšpektorju uspe identificirati kršitelja, postopek traja, saj je po ZUP treba napisati zapisnik. Šele po vročitvi zapisnika lahko inšpektor uvede prekrškovni postopek. Dodal je še, da je razlika v postopanju policistov (V. stopnja izobrazbe) in zdravstvenih inšpektorjev (VII. stopnja izobrazbe), saj bodo policisti s postopkom zaključili v desetih minutah, inšpektorji pa se bodo z zadevo ukvarjali dlje časa.
V zvezi s tem Ministrstvo za javno upravo pojasnjuje, da zdravstveni inšpektorji niso opozorili na tovrstne težave pri vodenju inšpekcijskih upravnih in inšpekcijskih prekrškovnih postopkov. Določeni obrazci, npr. zapisniki, plačilni nalogi, so lahko v večjem delu vnaprej pripravljeni, tako da imajo inšpektorji manj dela na terenu oziroma, da lažje organizirajo delo. Nadzor spoštovanja oziroma izvajanja vladnih odlokov v zvezi z obvladovanjem nalezljive bolezni SARS-CoV-2 pa zdravstveni inšpektorji pogosto opravljajo ob prisotnosti policistov. Tudi sicer ni mogoče pričakovati, da bi zakon zdravstvenim inšpektorjem omogočal enake načine ugotavljanja identitete kot jih imajo policisti na podlagi 41. in 42. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije (Uradni list RS, št. 15/13, 23/15 – popr., 10/17, 46/19 – odl. US in 47/19), saj policisti lahko zaradi ugotavljanja identitete kršitelja privedejo v policijske prostore in izvedejo identifikacijski postopek.
Stališče glede primernosti predloga za nadaljnjo obravnavo
Pri odločanju o primernosti predloga za nadaljnjo obravnavo je treba upoštevati, da bi bilo sicer smiselno spremeniti in dopolniti ZIN z namenom zagotovitve učinkovitejšega inšpekcijskega nadzora, vendar le v obsegu, ki je možen za sistemski (splošni) zakon, medtem ko je treba pooblastila in ukrepe inšpektorjev natančneje oziroma podrobneje urediti v področni zakonodaji, na podlagi katere delujejo posamezne inšpekcije, kot to določa 3. člen ZIN.
Tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v sodbi opr. št. I Up 776/2004 z dne 14. 9. 2005 odločilo, da je zaradi pooblastil, ki jih imajo inšpektorji pri izvrševanju nalog, pomembna stroga interpretacija načela zakonitosti delovanja uprave. Za presojo zakonitosti izrečenega ukrepa je zato pomembno, da je v področnih zakonih, ki urejajo določeno materijo, mogoče najti pooblastilo za izrečeni ukrep.
Prav tako pojasnjujemo tudi, da Ministrstvo za javno upravo, Direktorat za javni sektor, v okviru katerega deluje tudi Upravna akademija, redno organizira različna izobraževanja in delavnice za inšpektorje glede uporabe ZIN, ZUP in Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13, 74/14 – odl. US, 92/14 – odl. US, 32/16, 15/17 – odl. US in 73/19 – odl. US). Na podlagi dosedanje sodne prakse in vprašanj, ki jih postavljajo inšpekcijski organi, je bilo ugotovljeno, da do težav prihaja predvsem zaradi nepravilne uporabe predpisov oziroma nepoznavanja predpisov in ne zaradi pomanjkljivosti predpisov.
Upoštevaje navedeno predlog ni primeren za nadaljnjo obravnavo. Enotna ureditev v enem zakonu za vse inšpekcijske službe ni možna zaradi njihovih različnih pristojnosti in delovnih področij, prav tako ni možno prenesti ureditve, ki velja za policijo, v predpise, ki urejajo inšpekcijski nadzor.