16. 10. 2020
Odziv Ministrstva za pravosodje
Po preučitvi predloga predlagatelja Ministrstvo za pravosodje v nadaljevanju posreduje odziv z vidika resorne pristojnosti (37. člen Zakona o državni upravi, ZDU-1; Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 89/07 – odl. US, 126/07 – ZUP-E, 48/09, 8/10 – ZUP-G, 8/12 – ZVRS-F, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14 in 51/16.).
Izražanje, ki odstopa od standardov družbeno sprejemljivega, je (tudi) predmet kaznovalnopravnega sankcioniranja (prekrški, kazniva dejanja). Vendar je sankcioniranje različnih oblik govora, objavljanja in drugega izražanja dopustno le, če je to sorazmerno z visokim pomenom svobode govora v slovenskem oziroma evropskem prostoru, ki predstavlja eno temeljnih pravic tako po Ustavi Republike Slovenije (39. člen; Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99 in 75/16 – UZ70a) kot tudi Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic (10. člen; Slovensko besedilo). Na to je večkrat opozorilo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP), ki v okvir svobode govora ne uvršča le izjav, ki so ugodno sprejete, pač pa tudi tiste, ki žalijo, prizadenejo ali vznemirijo (glej primer Handyside proti Združenemu kraljestvu, št. 5493/72, 7. 12. 1976). Ob dejstvu, da se pobuda nanaša na neprimerno izražanje funkcionarjev, pa je pomembno tudi, da ESČP poudarja poseben pomen svobode izražanja članov predstavniškega telesa (glej primer Karácosny in drugi ter Szél in drugi proti Madžarski, št. 42461/12 in 44357/13, 16. 9. 2014). Kaznovalnopravna, predvsem pa kazenskopravna reakcija države je torej ultima ratio, skrajno sredstvo, primerno le za najbolj grobe kršitve družbenega sožitja. Navedenemu sledi tudi slovenska zakonodaja pri opredeljevanju ravnanj, ki so sankcionirana, pa tudi z delitvijo kršitev na prekrške in kazniva dejanja glede na njihovo težo.
Med ravnanja, ki so v zvezi s svobodo izražanja še posebej problematična in na katere opozarja tudi pobuda, sodi t. i. sovražni govor, ki je v najširši obliki inkriminiran z 20. členom Zakona o varstvu javnega reda in miru (ZJRM-1; Uradni list RS, št. 70/06). V skladu z navedeno določbo se kot prekršek sankcionira nasilno, drzno in nedostojno vedenje, pisanje po objektih in uničevanje javnih simbolov, ki je storjeno z namenom vzbujanja narodnostne, rasne, spolne, etnične, verske ali politične nestrpnosti ali nestrpnosti glede spolne usmerjenosti. Sovražni govor kot prekršek opredeljujeta tudi Zakon o medijih (ZMed, 129. člen; Uradni list RS, št. 110/06 – UPB, 36/08 – ZPOmK-1, 77/10 – ZSFCJA, 90/10 – odl. US, 87/11 – ZAvMS, 47/12, 47/15 – ZZSDT, 22/16, 39/16, 45/19 – odl. US in 67/19 – odl. US) in Zakon o avdiovizualnih medijskih storitvah (ZAvMS, 43. člen; Uradni list RS, št. 87/11 in 84/15), če izdajatelj medija sovražni govor objavi oziroma če objavi oglasno sporočilo, v katerem je vsebovan.
Kolikor gre za družbeno najbolj nevarne oblike, sovražni govor predstavlja kaznivo dejanje. V skladu s 297. členom Kazenskega zakonika (KZ-1; Uradni list RS, št. 50/12 – UPB, 6/16 – popr., 54/15, 38/16, 27/17, 23/20 in 91/20) je namreč zagrožena zaporna kazen za javno spodbujanje sovraštva, nasilja ali nestrpnosti, ki temelji na osebnih okoliščinah, za javno širjenje rasizma, podcenjevanje kaznivih dejanj zoper človečnost in druga sorodna ravnanja, če je dejanje storjeno na način, ki lahko ogrozi ali moti javni red in mir, ali z uporabo grožnje, zmerjanja ali žalitev.
Z navedenimi določbami je na ravni kaznovalne zakonodaje konkretiziran 63. člena Ustave, ki prepoveduje vsakršno spodbujanje k narodni, rasni, verski ali drugi neenakopravnosti, razpihovanje narodnega, rasnega, verskega ali drugega sovraštva in nestrpnosti ter spodbujanje k nasilju in vojni. Prav tako pa so v naš pravni red preneseni standardni Evropske unije, določeni z Okvirnim sklepom Sveta 2008/913/PNZ o boju proti nekaterim oblikami in izrazom rasizma in ksenofobije s kazenskopravnimi sredstvi.
Nesprejemljivo izražanje lahko, zraven že omenjenega 297. člena KZ, predstavlja izvršitev tudi katerega izmed drugih kaznivih dejanj, na primer kaznivega dejanja grožnje (135. člen KZ-1), razžalitve (158. člen KZ-1), obrekovanja (159. člen KZ-1), žaljive obdolžitve (160. člen KZ-1), opravljanja (161. člen KZ-1), očitanja kaznivega dejanja z namenom zaničevanja (162. člen KZ-1) ali kaznivega dejanja sramotitve Republike Slovenije, tuje države, mednarodne organizacije, slovenskega naroda ali narodnih skupnosti (162.–165. člen KZ-1).
Odkrivanje prekrškov in kaznivih dejanj, ki se preganjajo po uradni dolžnosti, ter pregon njihovih storilcev je del javnopravnih pooblastil. Za postopke o prekrških so pristojni različni državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil glede na področje, na katerem je prekršek predpisan. Pregon storilcev kaznivih dejanj je v pristojnosti državnega tožilstva (45. člen Zakona o kazenskem postopku, ZKP; Uradni list RS, št. 32/12 – UPB, 47/13, 87/14, 8/16 – odl. US, 64/16 – odl. US, 65/16 – odl. US, 66/17 – ORZKP153,154, 22/19, 55/20 – odl. US in 89/20 – odl. US). Ne glede na navedeno v določenih primerih pregon prične oziroma izvaja oseba, ki je bila s kaznivim dejanjem oškodovana (na primer pri kaznivem dejanju razžalitve, obrekovanja, žaljive obdolžitve, opravljanja ali očitanja kaznivega dejanja z namenom zaničevanja; glej prvi odstavek 168. člena KZ-1, ki določa, da se pregon zaradi navedenih kaznivih dejanj začne na zasebno tožbo).
Uradne osebe prekrškovnih organov in državni tožilci torej pregon izvajajo po uradni dolžnosti, kar pomeni, da morajo pričeti postopek, če so seznanjeni z ravnanjem, ki izpolnjuje elemente prekrška ali kaznivega dejanja (glej 50. člen Zakona o prekrških, ZP-1, in 45. člen ZKP; Uradni list RS, št. 29/11 – UPB, 21/13, 111/13, 74/14 – odl. US, 92/14 – odl. US, 32/16, 15/17 – odl. US in 73/19 – odl. US); izjemoma državni tožilec pregon izvaja le, če tako zahteva oškodovanec (npr. kaznivo dejanje grožnje, glej tretji odstavek 135. člena KZ-1, ki določa, da se pregon za to kaznivo dejanje začne na predlog oškodovanca). Če državni tožilec v zvezi s kaznivim dejanjem, ki se preganja po uradni dolžnosti, oceni, da niso podani pogoji za pregon, lahko pregon prevzame in izvaja oškodovanec, če se s tožilčevo odločitvijo ne strinja (glej 60. člen ZKP in naslednje).
Iz navedenega je mogoče zaključiti, da slovenska kaznovalna zakonodaja določa ustrezen katalog prekrškov in kaznivih dejanj, ki zaobjemajo hujše primere zlorab izražanja ter posegov v osebnostne pravice in enakopravnost posameznikov in skupin. Nadaljnja širitev bi neupravičeno posegala v temeljne pravice ljudi, hkrati pa bi se lahko odprle možnosti zlorab kaznovalnega prava v politične namene, s čimer slovenska družba že ima izkušnje. Po drug strani lahko vidimo, da pregon sovražnega govora, drugih kaznivih dejanj in prekrškov nikakor ni prepuščen samovolji nosilcev oblasti, pač pa je njihova dolžnost; pri tem obstajajo tudi ustrezni mehanizmi, ki zagotavljajo, da se pravila v praksi izvršujejo. Glede na navedeno Ministrstvo za pravosodje ocenjuje, da predlog predlagatelja ni ustrezen za nadaljnjo obravnavo.
Odziv Ministrstva za javno upravo
Analiza veljavne ureditve področja
Uvodoma ugotavljamo, da Ustava RS ureja svobodo izražanja v 39. členu, v katerem je določeno, da je zagotovljena svoboda izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja. Vsakdo lahko svobodno izbira, sprejema in širi vesti in mnenja. Vsakdo ima pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen interes, razen v primerih, ki jih določa zakon.
Svoboda izražanja je omejena s pravicami drugih, vendar ob upoštevanju splošnega ustavnega načela sorazmernosti, torej ob pravilnem tehtanju med kolidirajočimi ustavnimi vrednotami, zato bo ta pravica pogosto nasproti pravici do človekovega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave RS), pravici do varstva zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen Ustave RS) in prepovedi spodbujanja k neenakopravnosti in nestrpnosti ter prepovedi spodbujanja k nasilju in vojni (63. člen Ustave RS).
Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin v drugem odstavku 10. člena določa, da izvrševanje te svoboščine (svoboda izražanja) vključuje tudi dolžnosti in odgovornosti in je zato lahko podrejeno obličnosti in pogojem, omejitvam ali kaznim, ki so predpisane z zakonom in so nujne v demokratični družbi zaradi zavarovanja nacionalne varnosti, ozemeljske celovitosti ali javne varnosti, zaradi preprečitve nereda ali kaznivih dejanj, zaščite zdravja in morale, časti ali pravic drugih, zaradi preprečitve razkritja zaupnih informacij ali zaradi obvarovanja integritete ter neodvisnosti sodstva.
To pomeni, da lahko oblast omeji svobodo izražanja le, če z njo zasleduje enega ali več od naštetih legitimnih ciljev.
Ministrstvo za javno upravo ugotavlja, da so naslednji državni organi sprejeli in tudi javno objavili etične kodekse, v katerih je urejeno varovanje ugleda in spoštljivo vedenje funkcionarjev (V Državnem svetu RS je funkcionar le predsednik Državnega sveta, ostali člani Državnega sveta RS niso funkcionarji).
Kolegij predsednika Državnega zbora RS je sprejel Etični kodeks za poslanke in poslance Državnega zbora Republike Slovenije, številka: 020-06/20-1/ z dne 12. 6. 2020, ki v 4. členu določa ravnanje poslanca v smislu varovanja ugleda Republike Slovenije, ugleda Državnega zbora in ugleda poslanske funkcije ter določa njegovo ravnanje v smeri krepitve zaupanja javnosti v integriteto Državnega zbora in funkcijo poslanca ter izogibanje ravnanju, s katerimi bi krnil ugled doma in v tujini. V 8. členu navedeni etični kodeks določa dostojnost in spoštljivost – poslanec je dostojen, spoštljiv, strpen in nediskriminatoren. Na sejah Državnega zbora, delovnih teles, sestankih, delovnih in drugih srečanjih ravna tako, da ne moti dela, svojih kolegov in drugih udeležencev, goji demokratični dialog in ni žaljiv. Poslanec je na sejah Državnega zbora in na sejah delovnih teles ter pri opravljanju mednarodne dejavnosti urejen primerno in dostojno svoji funkciji.
Na podlagi 10. člena etičnega kodeksa neetična ravnanja poslancev oziroma kršitve kodeksa obravnava Kolegij predsednika Državnega zbora na seji zaprti za javnost. Predlog za presojo kršitve kodeksa v obravnavo kolegiju predloži predsednik Državnega zbora ali podpredsednik Državnega zbora. Predlog in gradivo za odločanje je interne narave in ni dostopno javnosti. Kolegij s sklepom ugotovi, ali je bil kodeks kršen in v primeru kršitve izreče sankcije:
- opomin poslancu brez objave, če je šlo za manjšo kršitev,
- opomin poslancu z objavo na spletnih straneh Državnega zbora, če je šlo za hujšo kršitev,
- opomin poslancu z objavo na spletnih straneh Državnega zbora in razglasitvijo kršitve na naslednji seji Državnega zbora, če je poslanec hujšo kršitev ponavljal.
Kolegij ugotovi kršitve in izreče sankcije, če izrek podpirajo vodje poslanskih skupin, katerih člani predstavljajo dve tretjini vseh poslancev v Državnem zboru.
Poslovnik državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17 in 46/20, v nadaljevanju: Poslovnik državnega zbora) med drugim ureja tudi vzdrževanje reda na seji in ukrepe v primeru, da pride do kršitev: opomin, odvzem besede ali odstranitev s seje ali z dela seje. Tudi z navedenimi ukrepi je ob dosledni in enotni uporabi za vse poslanke in poslance mogoče doseči spoštljivo vedenje in komuniciranje.
Vlada Republike Slovenije je sprejela Etični kodeks funkcionarjev v Vladi Republike Slovenije in ministrstvih, številka: 23101-5/2015/8 z dne 10. 12. 2015, ki v drugem standardu določa, da funkcionar pri opravljanju funkcije in javnem nastopanju ravna družbeno odgovorno ter tako prispeva h krepitvi ugleda Republike Slovenije, Vlade Republike Slovenije, organa, v katerem opravlja funkcijo, ter drugih državnih institucij in organov ter da se pri izvajanju svojih pristojnosti in nalog izogiba besednemu ali drugemu poniževanju ali dajanju posplošenih vrednostnih sodb in ravna profesionalno, pri svojem delu pa je spoštljiv in dostojanstven.
Državni svet je sprejel Etični kodeks državnih svetnikov Državnega sveta Republike Slovenije, številka: 020-09/14-27/ z dne 18. 3. 2015, ki prav tako vsebuje določbe o varovanju ugleda (3. člen), dostojanstvu (5. člen), medsebojnih odnosih in ravnanju v Državnem svetu (9. in 10. člen).
V 10. členu etičnega kodeksa je posebej določeno, da državni svetnik govori spoštljivo in tako, da varuje ugled Državnega sveta ter ne spodbuja k nasilnim dejanjem, nestrpnosti in diskriminaciji in ne uporablja sovražnega govora ter izrazov, ki bi lahko pomenile razžalitev. Vsa ta načela mora državni svetnik upoštevati tako pri neposrednem opravljanju funkcije kot tudi drugje (11. člen).
Enake določbe o vzdrževanju reda na seji in ukrepanju v primeru kršitev, kot jih ima Poslovnik državnega zbora, vsebuje tudi Poslovnik Državnega sveta (Uradni list RS, št. 70/08, 73/09, 101/10, 6/14, 26/15, 55/20 in 123/20).
Poslovniki in etični kodeksi torej dajejo ustrezno pravno podlago za dostojno in spoštljivo komuniciranje funkcionarjev oziroma članov organov, kar pomeni, da morajo ti organi zagotoviti le dosledno izvajanje/spoštovanje teh določb.
Zahteva predlagatelja za ukrepanje državnih organov
Glede kaznivega dejanja na podlagi 297. člena Kazenskega zakonika (Javno spodbujanje sovraštva, nasilja ali nestrpnosti) pojasnjujemo, da je Vrhovno sodišče Republike Slovenije odločilo, kdaj se šteje, da so izpolnjeni zakonski znaki navedenega kaznivega dejanja. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v sodbi I Ips 65803/2012 z dne 4. 7. 2019 med drugim podalo naslednje stališče (odločilo):
»Iz zakonskega besedila prvega odstavka 297. člena KZ-1 je razvidno, da mora biti podana zgolj potencialna in ne konkretna možnost ogrožanja ali motenja javnega reda in miru. Ne zahteva se, da bi do neposredne ogrozitve dejansko tudi prišlo, ampak zadošča, da je dejanje po vsebini, naravi, kraju ali drugih okoliščinah, v katerih je bilo storjeno, sposobno povzročiti konkretno nevarnost, ki se kaže v ogrozitvi oziroma motenju javnega reda in miru. Gre za potencialno, abstraktno - konkretno ogrožanje, tako da ni treba, da je konkretna nevarnost dejansko nastopila, pač pa mora sodišče v okviru opisa dejanja ugotoviti, ali je bilo storilčevo ravnanje sposobno pripeljati do konkretne nevarnosti. Pri presoji mora ovrednotiti relevantne dejavnike obravnavanega življenjskega primera, kot so narava, vsebina, oblika, okoliščine, v katerih je bilo dejanje storjeno, ozračje v družbi in podobno. Samo abstraktna nevarnost za javni red in mir pri prvi od alternativno navedenih oblik storitve kaznivega dejanja ne zadošča, pač pa mora presojo o potencialni nevarnosti ogrozitve temeljiti na presoji konkretnih okoliščin, v katerih mora biti podana objektivna podlaga za takšno prognozo.«
S to sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije so tudi državna tožilstva dobila okvir za pregon tega kaznivega dejanja.
Na podlagi 145. in 146. člena Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 47/13, 87/14, 8/16 – odl. US, 64/16 – odl. US, 65/16 – odl. US, 66/17 – ORZKP153,154, 22/19, 55/20 – odl. US in 89/20 – odl. US) so državni organi in organizacije z javnimi pooblastili dolžni naznaniti kazniva dejanja, za katera se storilec preganja po uradni dolžnosti, če so o njih obveščeni, ali če kako drugače zvedo zanje, obenem z ovadbo pa morajo navesti dokaze, za katere vedo, in poskrbeti, da se ohranijo sledovi kaznivega dejanja in predmeti, na katerih ali s katerimi je bilo kaznivo dejanje storjeno, ter druga dokazila. Kaznivo dejanje, za katero se storilec preganja po uradni dolžnosti, pa lahko naznani tudi posameznik in ob tem z ovadbo navede še dokaze, za katere ve.
V skladu z navedenim lahko državni organi, organizacije z javnimi pooblastili ali posameznik državnemu tožilstvu naznanijo kaznivo dejanje (ovadba), ne morejo pa od njega zahtevati ukrepanja. Državni tožilec je namreč pri opravljanju državnotožilske službe samostojen ter vezan na ustavo in zakon, v skladu z ustavo pa je vezan tudi na splošna načela mednarodnega prava ter na ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe. Štejemo pa, da bo zgoraj navedena sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije prispevala k aktivnejšemu ravnanju državnih tožilstev pri preganjanju tega kaznivega dejanja.
Storilce kaznivih dejanj zoper čast in dobro ime se glede na določbe 168. člena Kazenskega zakonika v večini primerov »preganja« na zasebno tožbo ali na predlog, kar pomeni, da državno tožilstvo bodisi ni pristojno (zasebna tožba) ali pa je pristojno samo, če oškodovanec vloži predlog za pregon.
Primernost oziroma neprimernost predloga za nadaljnjo obravnavo
Komunikacija funkcionarjev, krepitev ugleda in demokratični dialog so za določene državne organe urejeni v zgoraj navedenih kodeksih in poslovnikih, zato je treba zagotoviti le njihovo dosledno in enako uporabo. Organi, ki vodijo postopke zaradi prekrškov po Zakonu o varstvu javnega reda in miru ali kazenske postopke, pa so pri svojem delu samostojni ter vezani na ustavo in zakon in od njih ni mogoče zahtevati ukrepanja. Lahko se jim le naznani storjeni prekršek ali kaznivo dejanje.
Na podlagi navedenega Ministrstvo za javno upravo meni, da predlog ni primeren za nadaljnjo obravnavo.