27. 11. 2018
Odziv Službe vlade za zakonodajo
Služba Vlade RS za zakonodajo v okviru svojih pristojnosti med drugim obravnava, z vidika skladnosti z ustavo in pravnim sistemom ter s pravom Evropske unije in z vidika pravil pravne tehnike, predloge zakonov in drugih aktov, ki jih vlada predlaga Državnemu zboru Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: Državni zbor) oziroma ki jih Državni zbor predloži v mnenje vladi, predloge pravnih aktov vlade in osnutke pravnih aktov ministrov. Ob tem zaradi zagotavljanja čim višje kakovosti predpisov oblikuje pravila pravne tehnike pri izdelavi predlogov zakonov in drugih aktov, ki jih vlada predlaga Državnemu zboru, ter pravnih aktov vlade in ministrov (t. i. nomotehnika).
Ta pravila so bila do zdaj zbrana v dveh izdajah Nomotehničnih smernic (prva leta 2004 in druga leta 2010), po desetih letih pa je ravno v teh dneh pripravljena tretja, spremenjena in dopolnjena izdaja, ki glede na razvoj prava in priprave predpisov vključuje izboljšane pristope in nekatera nova pravila, ki so rezultat dela naše službe in sodelovanja s številnimi pomembnimi sogovorniki v postopku priprave predpisov. Od 21. novembra 2018 so Nomotehnične smernice prosto dostopne na spletni strani naše službe, knjiga pa je brezplačno na voljo v naši službi.
Skrb in odgovornost za raven kakovosti predpisov sta sestavni del prizadevanj za uspešno delovanje in ohranjanje pravne države. Vsebinsko ustrezni, pravno pravilni in nomotehnično urejeni, skratka dobri predpisi so samo eden od številnih pogojev, vendar pa hkrati nepogrešljiv pogoj za učinkovitost prava in dobro delovanje države kot pravne države.
Nomotehnika je v veliki meri vprašanje strokovnih standardov, ki se uveljavljajo skozi dolgoletno prakso, in ta pravila so v veliki meri tudi stvar dogovora in premisleka, kako najbolje zapisati posamezno normo. Nomotehnična pravila bi torej lahko bila marsikdaj tudi drugačna, kar pa še zdaleč ne pomeni, da so poljubna, saj pravna varnost zahteva poenotenost pravil pisanja predpisov.
Nomotehnične smernice je vsekakor treba postaviti tudi v kontekst drugih pravil dobrega normiranja, zapisanih predvsem v Resoluciji o normativni dejavnosti, ki jo je sprejel Državni zbor, pravil, ki jih določajo Poslovnik državnega zbora, Poslovnik Vlade Republike Slovenije in navodila za njegovo izvajanje, pa tudi v kontekst informacijske podpore zakonodajnim postopkom (zlasti kar zadeva ocenjevanje vplivov predpisov, odpravljanje administrativnih ovir, sodelovanje z javnostmi, kakovostno določanje ciljev, ki jih zasledujemo z uveljavitvijo neke nove pravne ureditve, in preverjanjem, ali so bili ti cilji doseženi).
Resolucija o normativni dejavnosti poudarja, da so »vsebinsko ustrezni, pravno pravilni in nomotehnično urejeni, skratka dobri predpisi, (…) samo eden, vendar pa hkrati nepogrešljiv pogoj za učinkovitost prava in dobro delovanje države kot pravne države.« V okviru načela odgovornosti normodajalca predpostavlja »ravnanje organov po pravilih stroke ob prevzemanju politične odgovornosti za pravilnost sprejetih politik in uresničitev zastavljenih ciljev, spoštovanje hierarhije pravnih aktov, sistemizacije prava in nomotehnike.« Poleg tega predvideva, da je pri pripravi predpisov zaradi zagotavljanja pravne varnosti in s tem uresničevanja pravne države treba »dosledno upoštevati pravila vede o izdelavi pravnih predpisov – nomotehnike. Nomotehnika neposredno služi pravni varnosti in je njen bistveni sestavni element. Poznavanje in upoštevanje nomotehničnih pravil omogoča, da predpisi v pravu učinkujejo tako, kot je njihov namen: da jasno, natančno in nedvoumno sporočajo pravnim subjektom obvezno vsebino, ki jo določajo in omogočajo njihovo učinkovito izvajanje v praksi. Skrb in prizadevanja za nomotehnično raven in kakovost predpisov je torej hkrati skrb za pravno varnost, skrb za pravno varnost pa skrb za pravno državo.«
Poslovnik Vlade Republike Slovenije tako med drugim določa, da mora predlagatelj gradivo vlade (kot skupek dokumentov s predlogi vladnih odločitev, ki jih predlagatelj predloži vladi v obravnavo) predložiti jezikovno in nomotehnično urejeno ter da morajo biti predlogi splošnih aktov in aktov poslovanja vlade vedno predhodno usklajeni tudi z našo službo.
Poslovnik državnega zbora določa, da ima Državni zbor zakonodajno-pravno službo, ki da mnenje o skladnosti predlogov zakonov, drugih aktov in amandmajev z ustavo in pravnim sistemom ter o zakonodajno-tehničnih vidikih predlogov.
V omenjenem okviru pristojnosti se nenehno izkazuje potreba po tem, da bi s pravili nomotehnike nagovarjali vse organe in posameznike, ki sodelujejo v postopku priprave predpisov. Od leta 2010 zato naša služba sodeluje z Upravno akademijo s posebnim nomotehničnim seminarjem in delavnico. Dosedanjih 34 seminarjev in 20 delavnic se je izkazalo kot dobra priložnost tudi za zbiranje odzivov iz prakse in zadovoljni smo, da je tak način seznanjanja z nomotehničnimi smernicami v praksi pripoznan kot zelo uspešen. Kot dobrodošel se je izkazal tudi zaradi dinamičnega zaposlovanja javnih uslužbencev in zaradi prešibkega prenosa tovrstnega znanja znotraj posameznih področij.
Glede na zapisano ocenjujemo, da je zgornji predlog v delu, ki predlaga, da bi vlada za »pripravo slehernega predpisa, ki ga sprejme Vlada RS ali Državni zbor RS,« zaposlila »nomotehnike«, v vsebinskem smislu upoštevan že s tem, da je poznavanje in upoštevanje nomotehnike nepogrešljiv del dela vsakogar, ki sodeluje v postopku priprave predpisov, saj pri nomotehniki nikakor ne gre za golo obrtniško znanje, ampak za širše razumevanje priprave predpisov, ki smo ga poskušali opisati zgoraj. Torej nikakor ne moremo govoriti o formalni kvalifikaciji »nomotehnik«, pač pa je poznavanje in upoštevanje nomotehnike v širšem smislu del vsake priprave predpisa. S tem je povezana tudi naša ocena, da predlog ni uresničljiv v delu, ki predvideva, da bi se »nomotehnik« podpisal pod vsak predlog predpisa in izjavil, da je predpis v skladu z nomotehniko in ustavo. V formalnem smislu je slednje tudi ena od pristojnosti naše službe, vsekakor pa si naša služba z vsemi omenjenimi aktivnostmi prizadeva, da bi bilo nomotehnično znanje vseh, ki sodelujejo v postopku priprave predpisov, čim boljše. Strinjamo pa se, da bi bilo morda dobro razmisliti, da bi potrebo po tem znanju v prihodnje tudi formalno nadgradili v smislu obvezne udeležbe na nomotehničnih seminarjih vsaj za tiste, ki neposredno sodelujejo v postopku priprave predpisov.