Nadomestilo za brezposelnost

Odziv Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti

Analiza veljavne ureditve področja V skladu z določbo tretjega odstavka 3. člena Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 40/12 – ZUJF, 21/13, 63/13, 100/13, 32/14 – ZPDZC-1, 47/15 – ZZSDT in 55/17) je cilj zakona tudi v zagotavljanju varnosti zavarovancev v primerih nastanka brezposelnosti brez njihove krivde ali proti njihovi volji z zagotovitvijo denarnih nadomestil po načelih vzajemnosti in solidarnosti.

Prvi odstavek 63. člena ZUTD določa, da pravice do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti ne more uveljaviti zavarovanec, ki je postal brezposeln po svoji krivdi ali volji.

Na podlagi drugega odstavka tega člena se med razloge iz prejšnjega odstavka šteje prenehanje pogodbe o zaposlitvi:

• na podlagi pisnega sporazuma;
• zaradi redne odpovedi, ki jo je podal delavec, razen v primeru, ko zakon, ki ureja delovna razmerja, določa, da ima delavec kljub redni odpovedi enake pravice, kot če pogodbo o zaposlitvi odpove delodajalec iz poslovnih razlogov;
• zaradi delodajalčeve redne odpovedi, podane delavcu iz krivdnega razloga;
• zaradi redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga ali razloga nesposobnosti v primerih, ko je delodajalec delavcu ponudil sklenitev nove pogodbe o zaposlitvi za ustrezno delo in za nedoločen čas, delavec pa je to ponudbo odklonil;
• zaradi delodajalčeve izredne odpovedi;
• zaradi izredne odpovedi s strani delodajalca prenosnika, ker je delavec odklonil prehod in dejansko opravljanje dela pri delodajalcu prevzemniku;
• zaradi delodajalčeve redne odpovedi v nasprotju z določbami zakona, ki ureja delovna razmerja, ki določajo posebno varstvo delavca pred odpovedjo, delavec pa za zavarovanje svojih pravic ni zahteval arbitražne odločitve ali sodnega varstva;
• če starejšemu delavcu, kot ga opredeljuje zakon, ki ureja delovna razmerja, ni zagotovljena pravica do denarnega nadomestila iz zavarovanja za primer brezposelnosti do izpolnitve pogojev za starostno upokojitev, pa je dal pisno soglasje k odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga;
• če delavec v času odpovednega roka neupravičeno odkloni novo ustrezno zaposlitev za nedoločen čas, ki mu jo ponudi delodajalec ali zavod pri drugem delodajalcu;
• zaradi prenehanja funkcije ali imenovanja nosilca javne ali druge funkcije v organih zakonodajne, izvršilne ali sodne oblasti v Republiki Sloveniji ali v organih lokalne samouprave, pa delavec ni uveljavljal pravice do vrnitve na delo v skladu s predpisi.

V skladu s tretjim odstavkom tega člena lahko ne glede na določbe prve in druge alineje prejšnjega odstavka pravico do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti uveljavi:

• zavarovanec, ki redno odpove pogodbo o zaposlitvi ali se sporazume o prenehanju pogodbe o zaposlitvi zaradi preselitve in zaposlitve njegovega zakonca ali osebe, s katero najmanj eno leto živi v zunajzakonski skupnosti, v drugem kraju, ki je od kraja prebivanja zavarovanca oddaljen več kot uro in pol vožnje v eno smer z javnim prevoznim sredstvom;
• zavarovanec, ki redno odpove pogodbo o zaposlitvi, ker so se mu pri spremembi delodajalca po zakonu, ki ureja delovna razmerja, iz objektivnih razlogov poslabšale pravice iz pogodbe o zaposlitvi;
• eden od staršev, ki redno odpove ali se sporazume o prenehanju pogodbe o zaposlitvi zaradi nege in varstva štirih ali več otrok, ki je uveljavil pravico do plačila prispevkov za socialna zavarovanja po predpisih, ki urejajo starševsko varstvo, ko mu ta pravica preneha.

Nadalje četrti odstavek 63. člena ZUTD določa, da zavarovanci, ki niso bili zavarovani na podlagi delovnega razmerja, ne morejo uveljaviti pravice do denarnega nadomestila, če odjava iz vseh socialnih zavarovanj ni bila posledica objektivnih razlogov. Med objektivne razloge za odjavo iz zavarovanja se štejejo zlasti dalj časa trajajoča bolezen zavarovanca, insolventnost, stečaj, elementarna nesreča, večja materialna škoda na premoženju zavarovanca, izguba poslovnega prostora ali izguba poslovnega partnerja, na katerega je bilo v pretežni meri vezano poslovanje in drugi primerljivi objektivni razlogi.

Ne glede na navedeno zavarovanci, ki so bili prostovoljno vključeni v obvezno zavarovanje za primer brezposelnosti, ne morejo pridobiti pravice do denarnega nadomestila, če odjava iz vseh socialnih zavarovanj ni bila posledica prenehanja pravnega razmerja, ki je bilo podlaga za zavarovanje, temveč posledica prostovoljnega izstopa (peti odstavek tega člena).

V skladu s 111. členom Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 47/15 – ZZSDT, 33/16 – PZ-F, 52/16 in 15/17 – odl. US; v nadaljnjem besedilu: ZDR-1) lahko delavec izredno odpove pogodbo o zaposlitvi, če:

• mu delodajalec več kot dva meseca ni zagotavljal dela in mu tudi ni izplačal zakonsko določenega nadomestila plače,
• mu ni bilo omogočeno opravljanje dela zaradi odločbe pristojne inšpekcije o prepovedi opravljanja delovnega procesa ali prepovedi uporabe sredstev za delo dalj kot 30 dni in mu delodajalec ni plačal zakonsko določenega nadomestila plače,
• mu delodajalec vsaj dva meseca ni izplačeval plače oziroma mu je izplačeval bistveno zmanjšano plačo,
• mu delodajalec dvakrat zaporedoma ali v obdobju šestih mesecev ni izplačal plače ob zakonsko oziroma pogodbeno dogovorjenem roku,
• delodajalec zanj tri mesece zaporedoma ali v obdobju šestih mesecev ni v celoti plačal prispevkov za socialno varnost,
• delodajalec ni zagotavljal varnosti in zdravja delavcev pri delu in je delavec od delodajalca predhodno zahteval odpravo grozeče neposredne in neizogibne nevarnosti za življenje ali zdravje,
• mu delodajalec ni zagotavljal enake obravnave v skladu s 6. členom tega zakona,
• delodajalec ni zagotovil varstva pred spolnim in drugim nadlegovanjem ali trpinčenjem na delovnem mestu v skladu s 47. členom tega zakona.

Pred izredno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi mora delavec delodajalca pisno opomniti na izpolnitev obveznosti in o kršitvah pisno obvestiti inšpektorat za delo. Če delodajalec v roku treh delovnih dni po prejemu pisnega opomina ne izpolni svoje obveznosti iz delovnega razmerja oziroma ne odpravi kršitve, lahko delavec izredno odpove pogodbo o zaposlitvi v nadaljnjem 30-dnevnem roku iz drugega odstavka 109. člena tega zakona (drugi odstavek tega člena).

Na podlagi tretjega odstavka tega člena je delavec v primeru odpovedi zaradi ravnanj iz prvega odstavka tega člena upravičen do odpravnine, določene za primer redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov, in do odškodnine najmanj v višini izgubljenega plačila za čas odpovednega roka.

Analiza predloga in razlogi za njegovo (ne)primernost Uvodoma ugotavljamo, da predlagatelj predlaga dopolnitev ZUTD z vsebino, ki je ta predpis ne ureja; institut odpravnine je namreč urejen z ZDR-1. Ker pa je iz vsebine predloga mogoče sklepati, da je imel predlagatelj v bistvu v mislih pravico do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti (ki ga je v skladu z določbami ZUTD mogoče uveljaviti zgolj ob odsotnosti volje ali krivde zavarovanca za prenehanje zavarovanja), v nadaljevanju podajamo stališče z vidika omenjene pravice.

Predlog, v skladu s katerim bi lahko delavec uveljavil pravico do denarnega nadomestila tudi v primeru (redne) odpovedi delovnega razmerja, podane z njegove strani, ocenjujemo za neprimernega, saj je v nasprotju s temeljnim ciljem sistemske ureditve zavarovanja za primer brezposelnosti in iz njega izhajajočih pravic, ki je v zagotavljanju varnosti zavarovancev v primerih nastanka brezposelnosti brez njihove krivde ali proti njihovi volji z zagotovitvijo denarnih nadomestil po načelih vzajemnosti in solidarnosti. Sistem temelji na splošnem pravilu, v skladu s katerim zavarovanec (brez upoštevanja njegovih subjektivnih razlogov za nezmožnost nadaljnjega opravljanja dela pri delodajalcu), ki se prostovoljno odloči za prenehanje delovnega razmerja in s tem za nastanek brezposelnosti, na pomoč države v obliki denarnega nadomestila za primer brezposelnosti in drugih pravic iz zavarovanja ne more računati.

Pravica do denarnega nadomestila predstavlja pravico iz zavarovanja, ki je utemeljena na plačevanju prispevkov za zavarovanje za primer brezposelnosti. Slednji so z veljavno zakonodajo (Zakon o prispevkih za socialno varnost) določeni v zelo nizki višini (prispevek zavarovanca je določen v višini 0,14 %, prispevek delodajalca pa v višini 0,06 % od osnove, na podlagi česar se v proračun steče manj kot 10 % sredstev, potrebnih za izplačilo pravic), zato so z zakonom predpisani relativno strogi pogoji za uveljavitev pravice, pri čemer je slednjo, kot že navedeno, mogoče uveljaviti izključno ob odsotnosti volje ali krivde zavarovanca, ki pravico uveljavlja, za prenehanje pravnega razmerja, ki je bilo podlaga za vključitev v obvezno zavarovanje za primer brezposelnosti (npr. delovno razmerje, samozaposlitev ipd.). Ob upoštevanju dejstva, da sredstva iz plačanih prispevkov (ki se vplačujejo neposredno v državni proračun, saj sistem zavarovanja za primer brezposelnosti nima vzpostavljene posebne blagajne kot je to v sistemih pokojninskega in invalidskega ter zdravstvenega zavarovanja) zaradi nezadostne višine prispevkov za zavarovanje za primer brezposelnosti za izplačilo pravic iz zavarovanja za primer brezposelnosti ne zadostujejo, bi bilo treba za implementacijo takšne rešitve hkrati zagotoviti zadostno finančno kritje za izplačilo pravic, kar bi bilo npr. mogoče z ločenim zbiranjem iz prispevkov zbranih sredstev (posebna blagajna) in seveda korenitim povišanjem tako višine prispevka delodajalca kot prispevka zavarovanca; v nasprotnem primeru bi moral dodatna sredstva, potrebna zaradi povečanega števila upravičencev do denarnega nadomestila, zagotoviti državni proračun. Iz navedenega je razvidno, da bi bila večja fleksibilnost trga dela, ki jo kot rezultat morebitne implementacije predloga vidi predlagatelj, lahko dosežena zgolj ob izrazitem povišanju stroška državnega proračuna oziroma ob dodatni obremenitvi delodajalcev in delavcev, pri čemer bi bila morebitna uzakonitev možnosti uveljavitve denarnega nadomestila ob prisotnosti volje delavca za prenehanje delovnega razmerja v popolnem nasprotju z veljavno sistemsko ureditvijo zavarovanja za primer brezposelnosti in iz njega izhajajočih pravic. V skladu z navedenim se s podanim predlogom ne moremo strinjati.

Dodajamo, da bi uresničitev predloga z opisanim odstopom od sistemske ureditve v ZUTD terjala korenit zakonodajni poseg v sistemsko ureditev ZUTD, v zvezi s čimer pa poudarjamo, da se vsakokratne spremembe in dopolnitve delovno pravne zakonodaje vedno oblikujejo v okviru pogajanj, ki se odvijajo v socialnem dialogu, t.j. ob predhodnem posvetovanju in uskladitvi zakonodajnih rešitev s predstavniki socialnih partnerjev (poleg Vlade RS tudi delodajalskimi in sindikalnimi združenji).

Glede na to, da predlagatelj omenja »slabe delodajalce«, še opozarjamo, da ima delavec možnost učinkovitega zavarovanja svojih pravic in pravnega položaja, v kolikor mu delodajalec krši pravice iz dela, že na podlagi citirane normativne ureditve v ZDR-1. Delavec, ki mu delodajalec vsaj dva meseca ni izplačeval plače oziroma mu je izplačeval bistveno zmanjšano plačo oziroma mu dvakrat zaporedoma ali v obdobju šestih mesecev ni izplačal plače ob zakonsko oziroma pogodbeno dogovorjenem roku, ima v skladu s citiranimi določbami ZDR-1 možnost, da izredno odpove pogodbo o zaposlitvi, pri čemer mu veljavna ureditev v ZUTD omogoča, da v takšnem primeru uveljavi tudi pravico do denarnega nadomestila. Opisana zakonska ureditev po našem mnenju delavcem, ki jim delodajalci ne izplačujejo plač oziroma jim drugače kršijo pravice iz dela, omogoča zadostno pravno varnost in možnost relativno hitre zagotovitve določene stopnje socialne varnosti po prenehanju delovnega razmerja.

Glede ureditve instituta odpravnine pa je treba dodati, da je delavec v skladu z določbami ZDR-1 upravičen do odpravnine v primeru redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi zaradi poslovnih razlogov ali iz razloga nesposobnosti (108. člen ZDR-1). Dodati je treba tudi, da je delavec do odpravnine upravičen, če je pri delodajalcu zaposlen več kot eno leto, v to obdobje pa spada tudi obdobje zaposlitve pri delodajalčevih pravnih prednikih. Kot je bilo že predhodno navedeno, je delavec upravičen do odpravnine tudi v primeru, ko sam poda izredno odpoved, zaradi razlogov na strani delodajalca.

ZDR-1 določa minimalni okvir zakonskih pravic in nobene ovire ni, da se delodajalec in delavec dogovorita drugače, v korist delavca, na način, da se lahko s pogodbo o zaposlitvi delodajalec zaveže izplačati odpravnino tudi ob nastanku drugačnih okoliščin, kot so predvidene z ZDR-1 ali kolektivno pogodbo.