Odgovornost

Odziv Ministrstva za javno upravo

1. Temeljna obveznost javnega uslužbenca je izpolnjevanje pogodbenih in drugih obveznosti iz delovnega razmerja. Če te obveznosti javni uslužbenec krši, ima predstojnik več možnosti. Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 - uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 69/08 - ZTFI-A, 69/08 - ZZavar-E in 40/12 – ZUJF, v nadaljevanju ZJU), ki se uporablja za javne uslužbence v organih državne uprave in v upravah lokalnih skupnostih in Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13 in 78/13, v nadaljevanju ZDR-1), ki se načeloma uporablja za zaposlene pri nosilcih javnih pooblastil, že urejata različne vrste odgovornosti javnih uslužbencev ter omogočata ustrezno ukrepanje predstojnikov v primeru njihovega neprimernega, nevestnega ali nezakonitega dela in sicer:

• Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 - uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 69/08 - ZTFI-A, 69/08 - ZZavar-E in 40/12 - ZUJF) ureja odškodninsko odgovornost javnih uslužbencev, zaposlenih v državnih organih in upravah samoupravnih lokalnih skupnosti v 135. do 140. členu in sicer določa, da je javni uslužbenec odškodninsko odgovoren za škodo, ki jo protipravno povzroči delodajalcu pri delu ali v zvezi z delom naklepno ali iz hude malomarnosti. Za škodo, ki jo na delu ali v zvezi z delom protipravno povzroči javni uslužbenec tretji osebi, je nasproti tej osebi odškodninsko odgovoren delodajalec ki, če je škodo izplačal, lahko uveljavlja regresni zahtevek za poplačilo celotne izplačane odškodnine. Tretja oseba sicer lahko kot oškodovanec zahteva povračilo škode tudi od tistega, ki ji je protipravno povzročil škodo, če je bila škoda povzročena naklepno. Za izplačano odškodnino za škodo, ki jo je javni uslužbenec na delu ali v zvezi z delom naklepno ali iz hude malomarnosti povzročil tretji osebi, uveljavlja delodajalec, ki je škodo izplačal, regresni zahtevek za poplačilo celotne izplačane odškodnine.
• Sicer je v 13. členu ZJU kot eno izmed temeljnih načel sistema javnih uslužbencev že zapisano načelo odgovornosti za rezultate, v skladu s katerim javni uslužbenec odgovarja za kvalitetno, hitro in učinkovito izvrševanje zaupanih javnih nalog. V 29. členu je zapisano tudi načelo kariere, ki posebej poudarja, da je kariera uradnika odvisna od rezultatov njegovega dela. Na omenjenih dveh načelih temeljijo tudi številne druge določbe zakona, ki omogočajo sankcioniranje slabega dela javnega uslužbenca in sicer javni uslužbenec lahko napreduje izključno na podlagi ocene delovne uspešnosti (111. člen), v primeru ugotovljene nesposobnosti za opravljanje nalog uradniku preneha položaj (83. člen), je lahko premeščen na drugo uradniško oziroma strokovno – tehnično delovno mesto (149. člen) oziroma se mu zaradi nedoseganja pričakovanih delovnih rezultatov redno odpove pogodbo o zaposlitvi (159. člen).
• Nadalje v skladu s 110. členom ZDR-1 delodajalec lahko delavcu zaradi hujše kršitve pogodbene ali druge obveznosti iz delovnega razmerja, ki jo je storil naklepoma ali iz hude malomarnosti, izredno odpove pogodbo o zaposlitvi.
• Podobno ZDR-1 v 177. členu ureja odškodninsko odgovornost delavcev in določa, da je delavec dolžan povrniti škodo, ki na delu ali v zvezi z delom namenoma ali iz hude malomarnosti povzroči škodo delodajalcu.
• Do sklenitve kolektivne pogodbe na ravni dejavnosti se še vedno uporabljajo določbe Zakona o javnih uslužbencih o disciplinski odgovornosti (XVII. poglavje), kjer je kot lažja oziroma težja disciplinska kršitev navedeno med drugim nedostojno vedenje do strank, nezakonito in nenamensko razpolaganje z javnimi sredstvi, kršitev načela nepristranskosti in politične nevtralnosti in podobno. Disciplinska ukrepa za lažje disciplinske kršitve sta opomin in denarna kazen, za težje disciplinske kršitve pa denarna kazen, odvzem položaja oziroma razrešitev s položaja, razrešitev naziva in imenovanje v eno stopnjo nižji naziv.
• Različne oblike zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic so v Kazenskem zakoniku (Uradni list RS, št. 50/12 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju KZ-1) že ustrezno urejena. Kazniva dejanja zoper uradno dolžnost, javna pooblastila in javna sredstva so združena v 26. poglavju, pri čemer glede na predlog na portalu predlagam.vladi.si posebej izpostavljamo: zloraba uradnega položaja ali uradnih pravic (257. člen), oškodovanje javnih sredstev (257.a člen), nevestno delo v službi (258. člen) in sprejemanje koristi za nezakonito posredovanje (263. člen).

2. Glede ureditve odgovornosti funkcionarjev v javni upravi, torej ministrov, državnih sekretarjev in županov Ministrstvo za javno upravo pojasnjuje, da obstajajo instituti veljavne pravne ureditve, s katerimi se ugotavlja njihova odgovornost, kot na primer:

• postopek ugotavljanja odgovornosti predsednika vlade in ministrov pred Ustavnim sodiščem. Ustavno sodišče obravnava obtožbo tako, kot je določeno za obtožbo predsednika republike;
• postopek interpelacije o delu vlade ali posameznega ministra. Namen interpelacije je v tem, da se začne razprava o politični odgovornosti vlade kot celote ali posameznega ministra ter glasuje o njihovi odgovornosti. Pri tem se glasovanje lahko konča tudi z izrekom nezaupnice oziroma s prenehanjem funkcije;
• nezaupnica vladi;
• ugotavljanje individualne kazenske odgovornosti v kazenskem postopku (upoštevaje ustavno določeno imuniteto pri funkcionarjih, ki imuniteto imajo);
• ugotavljanje individualne materialne odškodninske odgovornosti funkcionarja. Na podlagi 26. člena ustave ima namreč vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Oškodovanec ima pravico, da v skladu z zakonom zahteva povračilo tudi neposredno od tistega, ki mu je škodo povzročil.

Poleg navedenih institutov posebej izpostavljamo še politično odgovornost funkcionarjev, ki je sicer zakonodaja eksplicitno ne navaja, kot tudi ne objektivne odgovornosti funkcionarjev, vendar pa je glede na možne sankcije v zvezi z nezakonitim, nepravilnim, neučinkovitim ali drugim krivdnim delom funkcionarjev možno ugotoviti, da praksa priznava objektivno odgovornost kot del politične odgovornosti. Za razliko od formalnih procesnih predpostavk za ugotavljanje politične objektivne odgovornosti (na primer kolektivna in individualna odgovornost vlade oziroma posameznega funkcionarja), ki so že določene v ustavi in zakonih, so vsebinske predpostavke za uveljavljanje odgovornosti stvar presoje v konkretnih političnih ravnanjih in dogodkih. Politične sankcije se ob tem izrazijo v specifičnih političnih oblikah npr. kot javna kritika, pritiski na funkcionarja, da odstopi, neizvolitev, neimenovanje na drugo funkcijo, razrešitev. Nekatere politične sankcije so tako opredeljene že v ustavi ter zakonodaji, nekatere pa so prepuščene posameznemu funkcionarju ali kandidatu za funkcionarja v okviru ustavno dopustnih kriterijev.

Poleg navedenih institutov za ugotavljanje odgovornosti opozarjamo še, da je na spletni strani ministrstva dostopen Kodeks ravnanja javnih uslužbencev (Uradni list RS, št. 8/01), v zvezi s katerim je vlada ob obravnavi sprejela določene sklepe, ki so prav tako objavljeni v Uradnem listu, in s katerimi se je med drugim zavezala, da bo kodeks smiselno uporabljala tudi za ministre in druge funkcionarje.

Nadalje pojasnjujemo, da Program ukrepov Vlade Republike Slovenije za preprečevanje, odkrivanje in pregon korupcije (v nadaljevanju: Program ukrepov) določa, da je treba moralna in etična načela funkcionarjev zapisati v etični kodeks. Vlada podpira sprejetje etičnih kodeksov za poslance in za funkcionarje vlade in ministrstev, ki morajo kot izvoljeni ali imenovani predstavniki dosegati visoka moralna in etična načela ter ves čas ravnati v skladu z njimi in biti s svojo integriteto predstavljati zgled vsem državljanom. Hkrati pa vlada podpira namen in cilje za ustrezno ureditev pogojev za izvolitev oziroma imenovanje in za prenehanje vseh funkcij v Republiki Sloveniji. Hkrati meni, da je to treba storiti sistemsko in z upoštevanjem ustavnih omejitev ter z enako obravnavo primerljivih funkcij.

3. V zakonodajni postopek je vloženih več zakonov (predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Državnem svetu je predlagatelj v zakonodajni postopek istočasno vložil še predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah predsednika republike, predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v državni zbor, Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalnih volitvah, Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi, Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o poslancih in Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Vladi Republike Slovenije), ki se nanašajo na področje omejitev kandidiranja oziroma imenovanja in prenehanje funkcij, zato je treba posebno pozornost nameniti enotni obravnavi na eni strani voljenih funkcionarjev in s tem povezanim poseganjem v volilno pravico in na drugi strani imenovanih funkcionarjev tako na državni kot tudi na lokalni ravni. Predvsem pa je treba proučiti in utemeljiti zasledovanje ustavnega načela sorazmernosti, ki ga je treba dosledno spoštovati pri omejitvi pasivne volilne pravice, predvsem, ali je nujno, da ureditev zajema obsodbo na kazen zapora za vsa kazniva dejanja, ne glede na vrsto kaznivega dejanja, ne glede na to, kako se kaznivo dejanje preganja, ne glede na obliko krivde in na trajanje kazni ter ne glede na dejstvo, ali je bila kazen že izvršena (obsodba pa še ne izbrisana) ali se še izvršuje itd.