11. 12. 2014
Odziv Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti
Ob hitrem naraščanju števila svetovnega prebivalstva se v razvitejših državah pojavlja tudi trend njegovega izrazitega staranja. Demografske spremembe negativno vplivajo na vse sisteme socialne varnosti, posledice zmanjševanja aktivne populacije pa so najopaznejše v okviru sistemov, s katerimi se prebivalstvu zagotavlja vir dohodka v starosti. Pokojninski sistemi, ki temeljijo na načelu solidarnosti in na dokladnem principu financiranja, v okviru napovedanih trendov demografskega gibanja prebivalstva posameznikom v prihodnje ne bodo mogli več zagotavljati sprejemljivega življenjskega standarda brez hkratnega povzročanja neobvladljivih finančnih bremen za državni proračun, s čimer posredno vplivajo tudi na porabo in ekonomsko aktivnost države. Največji izziv prenove evropskih pokojninskih sistemov so sistemi javnega pokojninskega zavarovanja, kjer je obseg socialnih pravic posameznika močno odvisen od njegovega zaslužka v določenem obdobju. V skupino držav, ki se sooča z demografsko tranzicijo, spada tudi Slovenija. Nekatere sistemske rešitve iz preteklih obdobij so tako postavljene pod vprašaj. Ob upoštevanju načina tekočega financiranja obveznega pokojninskega zavarovanja na podlagi tako imenovane medgeneracijske pogodbe, so mlajše generacije ob zagotavljanju sredstev za tekoče izplačevanje pravic za že upokojene generacije v perspektivno slabšem položaju, ob razmeroma visokih prispevkih v aktivni dobi in spremembah v demografski strukturi prebivalstva pa se pojavlja vprašanje primernosti višine pričakovanih pravic mlajše generacije in tudi uvedene sheme medgeneracijske solidarnosti.
Staranje prebivalstva in podaljševanje življenjske dobe tako predstavljata enega največjih socialnih izzivov, pred katerimi so se znašle razvite države, med njimi tudi Slovenija. Večina držav se na ta izziv odziva s pokojninskimi sistemi, ki delujejo na podlagi medgeneracijske solidarnosti, s podaljševanjem delovne aktivnosti ali dvigovanjem povprečne dejanske upokojitvene starosti, bodisi z zaostrovanjem pogojev za pridobitev pokojnine bodisi s finančnimi spodbudami, da bi prebivalci ostali aktivni.
Že tako težavno iskanje ravnovesja med primernostjo pokojnin in finančno vzdržnostjo kot posledico staranja prebivalstva je med gospodarsko in finančno krizo postalo še izrazitejše. Država je odgovorna za to, da v okviru pokojninskega sistema zagotavlja dolgoročno vzdržnost pokojninskega sistema in dostojne pokojnine, saj lahko le tako aktivno prepreči tveganje revščine pri starejši populaciji. Dolgoročne projekcije, staranje prebivalstva, pa tudi problemi, na katere je opozorila trenutna kriza, v nasprotju z domnevami avtorja predmetnega dopisa kažejo, da mora Slovenija prilagoditi pokojninski sistem spreminjajoči se demografski sliki.
Ne glede na to, da Slovenija spada v tisto skupino držav EU, ki lahko v bližnji prihodnosti pričakujejo znaten dvig pričakovanega živetja, pa je kljub temu ena izmed redkih držav članic EU, ki vse do zadnje pokojninske reforme ni naredila pomembnejših prilagoditev sistema, s katerimi bi lahko kljubovala negativnim posledicam staranja prebivalstva. V Sloveniji je že pred izvedbo reforme pokojninskega sistema tako v strokovni kot tudi v laični javnosti obstajalo soglasje, da je le-ta nujno potrebna iz več razlogov, med katerimi sta bila na prvem mestu finančna vzdržnost pokojninske blagajne (sposobnost aktivnega prebivalstva zagotavljati sredstva za pokojnine) in preprečitev nadaljnjega padanja pokojnin. Ta dva cilja je mogoče doseči predvsem z dvigom upokojitvene starosti, saj bi se na ta način preprečilo drastično povečanje števila upokojencev oziroma bi se hkrati zagotovilo še zadostno število aktivnega prebivalstva, ki je s prispevki zmožno vsaj v večji meri zagotavljati sredstva za izplačevanje pokojnin.
V zvezi s predlagateljivimi predvidevanji, da predpostavke o podaljševanju življenjske dobe ne držijo, bi želeli dodatno podati še nekaj uradnih podatkov. Po podatkih Statističnega urada RS se število starejših prebivalcev v RS vztrajno povečuje. O staranju prebivalstva govorimo, ko se delež prebivalcev, starih 65 ali več let, med vsemi prebivalci povečuje. Med prebivalci Slovenije je bilo v prvi polovici leta 2014 17,5 % starejših ali 0,2 odstotne točke več kot konec leta 2013 in 0,5 odstotne točke več kot konec leta 2012. Za Slovenijo je značilno, da ima že od sredine leta 2003 več starega (tj. oseb, starih 65 ali več let) kot mladega prebivalstva (tj. otrok do 15. leta). Delež prebivalcev, mlajših od 15 let, je v prvi polovici leta 2014 znašal 14,6 %, delež prebivalcev, starih 65 ali več let, pa 17,5 %. Indeks staranja, ki pove, v kakšnem razmerju sta si število oseb, starih 65 ali več let, in število oseb, starih manj kot 15 let, je dosegel vrednost 119,6. To pomeni, da je v Sloveniji živelo na 100 prebivalcev, mlajših od 15 let, skoraj 120 prebivalcev, starih 65 ali več let.
Intenziteta staranja prebivalstva se kaže tudi v povečevanju števila prejemnikov pokojnin. Po podatkih Statističnega urada RS in Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije je bil v januarju 2014 delež uživalcev starostnih, predčasnih, invalidskih, družinskih, vdovskih ali delnih starostnih pokojnin iz obveznega zavarovanja (29,5 %) v prebivalstvu RS kar za 3,1 odstotka večji kot ob koncu leta 2009 (26,4 %). V letu 2013 je bilo v RS 16.903 upokojencev ali 2,9 % več kot v letu 2012. Leta 1990 je povprečno število zavarovancev iz obveznega zavarovanja znašalo 782.222, upravičencev do pokojnin je bilo 384.094, leta 2000, ko je bila uvedena reforma, je bilo zavarovancev 839.381 in upokojencev 482.240, v januarju leta 2014 pa je bilo zavarovancev 821.311, upokojencev pa že 602.311. Zaradi demografskih smernic – vse daljše življenjske dobe in vse manjše rodnosti – postaja razmerje med delovno aktivnim prebivalstvom in upokojenci vse bolj skrb zbujajoče in ekonomsko nevzdržno. Ob postopnem počasnem naraščanju števila zavarovancev v obdobju 1990–2014 je število število upokojencev naraščalo hitreje. To je v njunem razmerju pomenilo padec z 2,03 v letu 1990 oziroma z 2 delovno aktivnih oseb na 1 upokojenca, na 1,53 v letu 2011, 1,46 v letu 2012, v januarju 2014 pa celo na 1,36 - torej na 1,36 delovno aktivnih oseb na 1 upokojenca.
Slednji podatki pridobijo veljavo še zlasti ob upoštevanju tega, da sistem obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja deluje kot pretočni sistem. To pomeni, da se sproti financira iz vplačanih prispevkov zavarovancev, ki se prav tako sproti namenjajo za plačilo upokojencem, opisano stanje pa bo poslabšalo še pričakovano upokojevanje mlajših predstavnikov t.i. “baby-boom” generacije, katerih upokojitev je bila zaradi uvedbe strožjih pogojev upokojevanja, uvedenih z reformo leta 2000 in njihovega postopnega uvajanja, odložena.
Zaradi zmanjševanja delovno sposobnega prebivalstva in povečevanja deleža upokojencev se tako v Sloveniji ustvarja starostno zaposlitveni paradoks, stanje pa se bo v prihodnje še poslabšalo s tem, ko mladi, ki podaljšujejo študijsko obdobje in se zato pozneje zaposlujejo, zaradi staranja prebivalstva ne bodo vstopali na trg dela v zadostnem številu, da bi lahko financirali pokojnine vse večjega števila upokojencev. Posledica opisanega stanja je, da ima Slovenija eno najnižjih stopenj zaposlenosti oseb med 55. in 64. letom. Ta je v letu 2011 znašala 31,2 odstotka, kar je precej nižje od stopnje zaposlenosti starejših oseb v EU-27, ki znaša 47,4 odstotka. Sistem obveznega zavarovanja je tako potrebno prilagoditi na način, da se vanj vključi čim več delovno sposobnega prebivalstva. Na podlagi podatkov o dolgoročni (ne)vzdržnosti izdatkov, ki bodo v prihodnjih desetletjih potrebni za izplačila pokojnin in zagotavljanje minimalne socialne varnosti upokojencev, lahko tako ugotovimo, da bo pričakovane ekonomske posledice čedalje daljšega življenja mogoče omiliti le s podaljševanjem aktivnega obdobja posameznikov in z usmerjenim vključevanjem starejših v družbeno-ekonomsko življenje, kar bo pripomoglo k zmanjševanju potrebnih sredstev za starostno vezane izdatke. Z uresničitvijo teh ciljev bo vzpostavljen pravičnejši, zanesljivejši in tudi finančno učinkovitejši pokojninski sistem, ki pa bo še vedno temeljil na medgeneracijski solidarnosti.
Potrebno je izpostaviti tudi dejstvo, da gre v Sloveniji trend v smeri konstantnega podaljševanja obdobja prejemanja pokojnine, ki bistveno vpliva na javno finančne razmere v RS. Povprečna doba prejemanja pokojnine v obdobju od 2001 do 2013 se je tako pri ženskah podaljšala iz 15 let in 11 mesecev na 22 let in 8 mesecev, nekoliko manj pa pri moških, in sicer od 14 let in 1 meseca v letu 2001 na 16 let in 8 mesecev v letu 2013. Dejanska doba prejemanja pokojnine se je torej za moške od leta 2001 do leta 2014 zvišala za 2 leti in 7 mesecev, za ženske pa skoraj za 7 let. Po drugi strani pa se je dejanska upokojitvena starost v letu od 2001 – 2014 za ženske zvišala samo za 2 leti in 2 meseca, pri moških pa se je celo znižala za 1 leto in 3 mesece.
Glede na to, da avtor v svojem dopisu predlaga Vladi RS, da preneha s krčenjem socialnih pravic na osnovi argumentov, za katere obstaja velika verjetnost, da ne držijo, bi na koncu želeli le še opozoriti, da pravica do pokojnine ni pravica iz naslova socialnega varstva, temveč pravica iz naslova socialnega zavarovanja. Razlika med obema je v tem, da Republika Slovenija kot socialna država zagotavlja osnovne pravice socialne varnosti ne glede na plačilo prispevkov, pri socialnem zavarovanju pa je država dolžna vzpostaviti sistem tega zavarovanja, na podlagi katerega so posamezniki upravičeni do določenih pravic, ni pa dolžna zagotavljati teh pravic brez vplačil prispevkov. Gre namreč za sistem socialnega zavarovanja, ki je kot tak obvezen zakonski zavarovalni sistem. Država tako po Ustavi RS ni dolžna zagotoviti sredstev za pokojnine, temveč je dolžna vzpostaviti sistem, ki bo posameznikom zagotavljal varno starost v primeru nastopa zavarovalnega primera, kar pomeni, da se oseba torej lahko upokoji, ko izpolni tako pogoj starosti (po kateri posamezniki sami niso več zmožni z lastnim delom zagotavljati sredstev za preživetje) kot pogoj zahtevane pokojninske dobe. Glede na podaljševanje življenjske dobe ter izboljšanje splošnega zdravstvenega stanja se z zvišanjem pogoja starosti na 65 let predpostavlja, da posamezniku po tem mejniku ni več potrebno biti delovno aktiven. Pri dvigovanju starosti tako ne gre zgolj za dvigovanje iz razloga, ker pokojninski blagajni v prihodnosti pripisujejo veliko manjko, temveč tudi za prilagoditev sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja novim razmeram v družbi, saj se z razvojem medicine podaljšuje življenjska doba posameznikov in s tem tudi aktivna doba posameznika (t.j. doba zmožnosti za delo), kar pomeni, da zavarovalni riziko starosti nastopi kasneje in ne pri letih, kot je bilo to določeno v času sprejemanja ZPIZ-1.Glede na zapisano je torej potrebno, da vsak posamezni zavarovanec nosi del bremena staranja prebivalstva oziroma da se bremena staranja prebivalstva sorazmerno porazdelijo med posamezne skupine prebivalstva. V primeru, da bi se lahko posamezniki upokojevali s krajšo pokojninsko dobo ali pri nižji starosti, bi to pomenilo, da ta skupina zavarovancev ne bi prevzela svojega dela bremena staranja, zaradi česar bi bile zaradi povišanih stroškov pokojnin posledično nesorazmerno obremenjene ostale skupine prebivalstva, med katere spada predvsem aktivno prebivalstvo.