13. 5. 2013
Odziv Ministrstva za notranje zadeve in javno upravo
V Ministrstvu za notranje zadeve in javno upravo smo v okviru naše pristojnosti vašo pobudo temeljito preučili in pri tem ugotovili, da so nekatere rešitve, ki jih v osnutku zakona predlagate, v veljavni zakonodaji že urejene. V zvezi s tem posebej izpostavljamo predvsem naslednje:
Osnutek zakona v prvem odstavku 3. člena vzpostavlja generalno klavzulo o molku organu, ki vzpostavlja fikcijo ugoditve zahtevku stranke. Ob precejšnji vsebinski in siceršnji nejasnosti določbe se sprašujemo, ali se s predlagano pravno normo želi vzpostaviti posledice molka v vseh pravnih postopkih, v katerih se oblastno odloča o katerikoli pravici, pravni koristi ali obveznosti. Iz naslova osnutka zakona, kot tudi iz 1. člena, je mogoče sklepati, da osnutek zasleduje namen, da bi molk organa imel enake posledice v vsakem oblastnem odločanju, tako sodnem kot upravnem. Zato opozarjamo, da je določba sama po sebi nesprejemljiva v sodnih postopkih, kjer sodišče kot neodvisen organ razrešuje spor med dvema enakovrednima udeležencema, zato je po naravi stvari nepredstavljivo, da bi morebitna pasivnost sodišča, lahko pomenila, da je eden izmed udeležencev uspel nasproti drugemu. Takšno ravnanje je v moderni in na pravu temelječi družbi nesprejemljivo. V sodnih zadevah je odločanje v razumnem času treba zagotavljati na družbeno ustreznejše načine. Na drugi strani pa je za primere odločanja o upravnih zadevah v več primerih že uvedena tudi fikcija pozitivnega molka, če upravni organ o strankinem zahtevku ne odloči v zakonitem roku. S postopno implementacijo nekaterih evropskih direktiv (npr. Direktive o storitvah na notranjem trgu), ki terjajo vzpostavitev pozitivnega moka, se področna zakonodaja spreminja v tej smeri. Zaradi škodljivih posledic za javni interes, ki bi ga lahko na določenih področjih upravnega odločanja pomenil molk organa (npr. v zvezi z graditvijo objektov, razlastitvami, v vseh inšpekcijskih postopkih, posvojitvah, odvzemih otrok, podelitvah in odvzemih orožja itd), takšne rešitve ni mogoče zapisati v splošni zakon in jo kot tako implementirati v vseh upravnih postopkih. V vseh upravnih postopkih imajo po Zakonu o splošnem upravnem postopku stranke že sedaj zagotovljeno zakonsko pravico, da zaradi neizdaje odločbe v zakonitem roku, vložijo pravno sredstvo, s katerim dosežejo meritorno obravnavo svoje zadeve in odločanje pred drugostopenjskim organom oziroma če pritožba ni dovoljena pred sodiščem. S tem je na splošni ravni ustrezno poskrbljeno za ravnovesje med javnim in zasebnim interesom, saj ima vsaka stranka možnost, da se obrne na instančni organ ali sodišče, in tako zavaruje svojo pravico.
V zvezi s tretjim odstavkom 3. člena osnutka zakona, po katerem naj funkcionarji in uslužbenci za svoja ravnanja ali opustitve disciplinsko, kazensko in materialno odgovarjajo, je treba upoštevati, da je odgovornost za zakonito in smotrno delovanje organov v naši pravni ureditvi že urejena, ne samo na ravni funkcionarjev in najvišjih javnih uslužbencev, pač pa tudi pri delu vseh ostalih javnih uslužbencev.
Javni uslužbenci so v skladu z veljavno ureditvijo za nepravilno in neuspešno delo že sedaj lahko poklicani na odgovornost oziroma so ustrezno sankcionirani. Zakonodaja omogoča, da se ob ugotovljenih kršitvah pri opravljanju dela javnih uslužbencev uveljavijo tudi sankcije, ki jih zakonodaja daje za te primere na voljo, in sicer uveljavljanje disciplinske, odškodninske in kazenske odgovornosti.
Glede disciplinske odgovornosti se za javne uslužbence uporablja splošna ureditev iz Zakona o delovnih razmerjih ter kolektivnih pogodb, saj ZJU ne vzpostavlja posebne ureditve. Disciplinska odgovornost je opredeljena v 174. členu Zakona o delovnih razmerjih. Tako je delavec dolžan izpolnjevati pogodbene in druge obveznosti iz delovnega razmerja. Za kršitev teh obveznosti je delavec disciplinsko odgovoren.
Javni uslužbenec lahko poleg disciplinske odgovornosti odgovarja tudi za prekršek in kaznivo dejanje. Vse te odgovornosti ne izključujejo disciplinske odgovornosti. Kazenski zakonik (KZ-1) v šestindvajsetem poglavju določa »Kazniva dejanja zoper uradno dolžnost, javna pooblastila in javna sredstva«, ki se nanašajo na naslednja kazniva dejanja uradnih oseb oziroma javnih uslužbencev: Zloraba uradnega položaja ali uradnih pravic (257. člen); Oškodovanje javnih sredstev (257.a člen); Nevestno delo v službi (258. člen); Ponareditev ali uničenje uradne listine, knjige, spisa ali arhivskega gradiva (259. člen); Izdaja tajnih podatkov (260. člen); Jemanje podkupnine (261. člen); Dajanje podkupnine (262. člen); Sprejemanje koristi za nezakonito posredovanje (263. člen); Dajanje daril za nezakonito posredovanje (264. člen); Kršitev človeškega dostojanstva z zlorabo uradnega položaja ali uradnih pravic (266. člen); Izsiljevanje izjave (267. člen) in Protipravna prilastitev stvari ob preiskavi ali izvršbi (268. člen). Kazenska odgovornost se ugotavlja pred kazenskim sodiščem. Kazensko sodišče mora oškodovancu omogočiti uveljavitev tudi civilnopravnega odškodninskega zahtevka znotraj kazenskega postopka oziroma ga napotiti na pravdo, kjer uveljavlja odškodnino po OZ in Zakonu o pravdnem postopku (ZPP) pred civilnim sodiščem.
Če ima kršitev delovnih obveznosti javnega uslužbenca vse znake kaznivega dejanja, delodajalec lahko javnemu uslužbencu izredno odpove pogodbo o zaposlitvi. Nadalje delodajalec odpove pogodbo o zaposlitvi javnemu uslužbencu, za katerega se ugotovi, da je nesposoben za svoj položaj oziroma za svoje delovno mesto. Javni uslužbenec je na podlagi 159. člena ZJU nesposoben za svoje delovno mesto, če ne dosega pričakovanih delovnih rezultatov. Šteje se, da javni uslužbenec ne dosega pričakovanih delovnih rezultatov, če ne opravlja dela v določenih ali dogovorjenih rokih oziroma naloženega dela ne opravlja strokovno in kakovostno.
Odškodninska odgovornost javnih uslužbencev, zaposlenih v državnih organih in upravah samoupravnih lokalnih skupnosti je posebej urejena v ZJU (od 135. do 140. člena). Za izplačano odškodnino za škodo, ki jo je javni uslužbenec na delu ali v zvezi z delom naklepno ali iz hude malomarnosti povzročil tretji osebi, uveljavlja delodajalec, ki je škodo izplačal, regresni zahtevek za poplačilo celotne izplačane odškodnine. Če bi škodo povzročil inšpektor, pa velja še Zakon o inšpekcijskem nadzoru (gl. za odgovornost države in inšpektorjev 37. člen). Za javne uslužbence, ki so zaposleni v javnih agencijah, javnih skladih, javnih zavodih in javnih gospodarskih zavodih, drugih osebah javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti, pa se uporabljajo določila Zakona o delovnih razmerjih o odškodninski odgovornosti.
V zvezi s 4. členom osnutka zakona in predlagano posebno »komisijo za ugotavljanje nedela«, katere člani naj bi bili tudi predstavniki civilne družbe, izpostavljamo že obstoječe posebne postopke glede reševanja pritožb zoper javne uslužbence, ki se izvajajo na podlagi posebnih zakonov, na primer na podlagi Zakona o policiji. V skladu z Zakonom o policiji pri nadzoru nad policijskim delom namreč v primeru reševanja pritožb državljanov nad policistovim dejanjem ali opustitvijo dejanja sodelujejo tudi predstavniki javnosti.
Glede na navedeno ocenjujemo, da veljavna ureditev že sedaj omogoča, da se ob ugotovljeni nepravilnosti oziroma neizpolnjevanju delovnih obveznosti ugotovi, kdo izmed javnih uslužbencev je odgovoren ter po potrebi uvede in izpelje ustrezen postopek – disciplinski, odškodninski ali celo kazenski.
Kljub temu bomo, zavedajoč se pomembnosti profesionalnega, zakonitega in poštenega dela javnih uslužbencev, vsekakor preučili posredovane predloge v zvezi z odgovornostjo javnih uslužbencev in možnosti njihove vključitve v področne predpise, ki zadevajo to področje.