19. 2. 2010
Odziv Ministrstva za finance
Prejeli smo vaš predlog, da se v celi državni za vse posle uvede 30 dnevni plačilni rok. Predlagate, da naj to velja za vse posle vezane na javna naročila, kjer kot investitor nastopata državna ali lokalna oblast. Ta rok naj bo opredeljen kot najdaljši možni plačilni rok, ki ga v primeru dogovora ne bo možno podaljševati. V nadaljevanju predlagate še, da se z zakonom določi avtomatično obvezno obračunavanje zamudnih obresti pri čemer se višina zakonsko opredeli.
Uvodoma je potrebno pojasniti, da so razmerja, ki nastanejo med državo oziroma občino in zasebnopravnim subjektom avtoritativna ali neavtoritativna. Bistvena značilnost avtoritativnih pravnih razmerij je v tem, da je pri nastanku pravnega razmerja odločilnega pomena volja države oziroma občine, medtem ko je volja zasebnopravnega subjekta šibkejša in se mora podrediti »državnemu razlogu«. Za neavtoritativna razmerja gre takrat, ko sta oba subjekta pravnega razmerja, torej država in občina ter subjekt zasebnega prava, v enakem oziroma pravno prerejenem položaju. Ta razmerja so lahko pogodbena ali nepogodbena pri čemer je za pogodbena značilno, da nastopajo na podlagi volj obeh subjektov, pri nepogodbenih pa je njihov nastanek vezan na obstoj nekega objektivnega dogodka, na katerega pravni red veže nastanek pravic oziroma obveznosti.
Tako morata pri sklepanju pogodb, kjer gre za neavtoritativno dejavnost, država in občina načeloma ravnati kot subjekta zasebnega prava, skladno s civilnopravno zakonodajo, razen če s predpisi iz področja javnega prava, to je javnih financ, ni določeno drugače. Pri tem je potrebno poudariti, da tudi za sklepanje pogodb neposrednih uporabnikov državnega oziroma občinskih proračunov velja, da morajo biti izpolnjene predpostavke, ki so na splošno potrebne za veljavnost obligacijske pogodbe. Med javno pravnimi predpisi, ki nalagajo posebne obveznosti neposrednim uporabnikom proračuna so zajeta tudi pravila proračunskega financiranja. Tako so med drugim, z letnim zakonom o izvrševanju proračuna, določeni plačilni roki v breme proračuna.
Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2010 in 2011 (Uradni list RS, št. 99/09, v nadaljevanju: ZIPRS1011) v prvem odstavku 21. člena določa, da so ne glede na določbe drugih zakonov in predpisov plačilni roki neposrednih uporabnikov v breme proračuna predpisani s tem zakonom, ter da je za plačilo obveznosti za investicijske odhodke, ki se plačujejo po posameznih situacijah in investicijske transfere, ki se plačujejo po posameznih situacijah, ter vseh drugih obveznosti, plačilni rok 30 dni. Iz navedene določbe torej izhaja, da morajo neposredni uporabniki (v skladu s 5. točko prvega odstavka 3. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02, 56/02 – ZJU, 110/02-ZDT-B, 127/06 – ZJZP, 14/07 – ZSPDPO, 109/08 in 49/09, v nadaljevanju: ZJF) so neposredni uporabniki državni organi oziroma občinski organi in organizacije ter občinska uprava), v pogodbah dogovarjati plačilni rok, ki je 30 dni.
Iz razlogov, ki jih navajate tudi vi v vašem dopisu, se je Ministrstvo za finance (v nadaljevanju: MF) odločilo, da krog subjektov, ki so vezani na upoštevanje zakonsko določenih plačilnih rokov razširi tudi na vse posredne proračunske uporabnike (v skladu s 6. točko prvega odstavka 3. člena ZJF so posredni proračunski uporabniki javni skladi, javni zavodi in agencije, katerih ustanovitelj je država oziroma občina). MF je pripravilo predlog sprememb in dopolnitev ZIPRS1011, v katerem je določilo, da so plačilni roki za plačilo vseh obveznosti za neposredne proračunske uporabnike 30 dni, za posredne proračunske uporabnike pa največ 30 dni. Predlog sprememb ZIPRS1011 bo takoj po dokončni uskladitvi s Službo Vlade RS za zakonodajo, posredovan v vladno proceduro in predvidevamo, da bo njegova uveljavitev mogoča do sredine aprila tega leta. Na ta način bo k obvezni določitvi največ 30 dnevnega plačilnega roka vezan bistveno širši krog subjektov javnega prava. Kljub temu pa predlagana ureditev ne bo veljala za celotni javni sektor kot je določen v 8. točki prvega odstavka 3. člena ZJF in ki določa, da sodijo v javni sektor neposredni in posredni proračunski uporabniki, Zavod za zdravstveno zavarovanje Republike Slovenije, Zavod za pokojninsko zavarovanje Republike Slovenije, oba v obveznem delu zavarovanja, javni gospodarski zavodi, javna podjetja in druge pravne osebe, v katerih ima država ali občine odločujoč vpliv na upravljanje.
Pri pripravi sprememb javnofinančne zakonodaje je bilo potrebno upoštevati sistemsko zakonodajo. ZIPRS1011 v tretjem odstavku prvega člena določa, da se določbe tega zakona uporabljajo za neposredne uporabnike proračuna Republike Slovenije, razen če je v posameznih členih drugače določeno. V kolikor bi z navedenim zakonom urejali področje celotnega javnega sektorja, bi tovrstna ureditev predstavljala sistemsko neustrezno rešitev, saj so za razliko od neposrednih in posrednih proračunskih uporabnikov, te pravne osebe z javnofinančnimi predpisi omejevane samo pri zadolževanju in dajanju poroštev. Poleg navedenega je pri poseganju v pravno obligacijska razmerja potrebno upoštevati tudi splošna načela obligacijskega prava. Eno izmed pomembnejših načel je, da udeleženci prosto urejajo obligacijska razmerja, ne smejo pa jih urejati v nasprotju z ustavo, s prisilnimi predpisi ali moralnimi načeli.
Vaš predlog s katerim bi uzakonili avtomatično obračunavanje zamudnih obresti ni docela razumljiv saj menimo, da se zamudne obresti v skladu z določbami zakonika, ki ureja obligacijska razmerja že sedaj pričnejo avtomatsko zaračunavati takoj, ko je dolžnik v zamudi z izpolnitvijo denarne obveznosti. Prav tako menimo, da je v Republiki Slovenije upnikom v skladu z veljavnimi pravnimi predpisi zagotovljeno pravno varstvo na način in v obsegu, ki v primernem obsegu ščiti njihove pravice. Argumentacija, da si izvajalci zaradi izsiljevanja naročnika ne upajo zaračunavati zamudnih obresti je, z vidika veljavnega pravnega reda v Republiki Sloveniji, huda obtožba. Ker menimo, da je izsiljevanje naročnikov ravnanje, ki ga Ustava RS in na njeni podlagi sprejeti zakonski predpisi ne dopuščajo, je potrebno utemeljenost predloga o avtomatičnem zaračunavanju zamudnih obresti, ob upoštevanju obstoječih veljavnih predpisov, ponovno preučiti. Ker hkrati verjamemo, da navedena argumentacija ni bila mišljena dobesedno pa menimo, da morajo izvajalci kot gospodarske družbe spremeniti miselnost in zahtevati dosledno izpolnitev vseh pogodbenih obveznosti in tudi tistih pravic, ki jim pripadajo neposredno na podlagi zakona. Pravne podlage za možnost izterjave zamudnih obresti obstajajo (zakon, ki ureja izvršbo in zavarovanje), višina zamudnih obresti je zakonsko določena (zakon, ki določa višino obrestne mere zamudnih obresti), poleg navedenega pa so za kršitelje z zakonom določene tudi sankcije (zakon, ki ureja odgovornost pravnih oseb za kazniva dejanja), nadzor nad spoštovanjem plačilnih rokov, določenih v ZIPRS1011, pa nadzoruje tudi Računsko sodišče Republike Slovenije, kot najvišji organ kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe v Republiki Sloveniji.