Preglednost financiranja NVO

Odziv Ministrstva za javno upravo

Nevladne organizacije so že po veljavni zakonodaji zavezane k oddaji letnih poročil Agenciji za javnopravne evidence in storitve (v nadaljnjem besedilu: AJPES). Na AJPES portalu so javno objavljena letna poročila društev, ki vključujejo tudi bilanco stanja in izkaz prihodkov in odhodkov.

Ministrstvo za finance razpolaga samo s podatki o transakcijah, ki jih z nevladnimi organizacijami vršijo slovenski proračunski uporabniki – (vidne v aplikaciji Erar). V Erarju lahko preverite koliko javnih sredstev je določena NVO prejela v obdobju od 2003 do danes. Nevladne organizacije so sicer pravne osebe zasebnega prava. Pri tem so seveda dolžne upoštevati področne predpise in določila Slovenskih računovodskih standardov (2024) (v nadaljevanju SRS)¹ , še posebej SRS 33 - Računovodske rešitve v društvih in invalidskih organizacijah in SRS 34 – Računovodske rešitve v nepridobitnih organizacijah – pravnih osebah zasebnega prava. Velja še dodati, da SRS 33 in SRS 34 opredeljujeta, da morajo nepridobitne organizacije v pojasnilih k računovodskim izkazom posebej izkazovati prihodke iz proračuna in prihodke iz drugih virov.

Slovenija deluje skladno s priporočili Beneške komisije, ki v svojem Poročilu o standardih glede financiranja nevladnih organizacij iz tujine v članicah Sveta Evrope² varuje pravico, da nevladne organizacije dobivajo finančna in materialna sredstva iz tujine kot neodtujljivi del pravice do združevanja. Pomemben pogoj za obstoj nevladnih organizacij in neodvisno izvajanje njihovih poslanstev je možnost tako domačega kot tujega financiranja. V prejšnjih mnenjih, ki jih je sprejela Beneška komisija, so zahteve po transparentnosti nevladnih organizacij z namenom preprečevanja financiranja terorizma in pranja denarja, najpogosteje navajani razlog za obveznosti poročanja in razkrivanja podatkov. Tovrstne obveznosti so lahko legitimne in sprejemljive za uvedbo strožjega nadzora nad financiranjem nevladnih organizacij, navaja poročilo. Hkrati je v poročilu izpostavljeno, da so države osrednje in vzhodne Evrope še posebej ranljive za politične vplive od zunaj in vsled navedenega pogosto v prakso uvedejo posebno zakonodajo, ki se nanaša na financiranje nevladnih organizacij in političnih strank. Obenem Beneška komisija poudarja, da so legitimne omejitve svobode združevanja, ki vključujejo omejitve financiranja in tujine, vedno le tiste, ki temeljijo na dejanskih in ne le hipotetičnih tveganjih. Dodatno specifično v zvezi s financiranjem političnih kampanj, poudarjamo, da dodatno transparentnost na tem področju, ne glede na status naročnika političnega oglasa, prinaša Uredba (EU) 2024/900 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. marca 2024 o preglednosti in ciljanju v političnem oglaševanju (europa.eu) (v nadaljevanju: Uredba). Uredba je bila 20. 3. 2024 objavljena v Uradnem listu EU, uporabljati se bo pričela 10. 10. 2025 in bo veljala za politično oglaševanje, tako v času volilnih kampanj in tudi izven tega obdobja.

Po drugem odstavku 2. člena Uredbe pomeni „politično oglaševanje“ pripravo, izdajanje ali razširjanje sporočila s kakršnimi koli sredstvi, običajno proti plačilu ali prek notranjih dejavnosti ali v okviru kampanje političnega oglaševanja in sicer s strani političnega akterja ali drugega naročnika in ki je takšno, da lahko vpliva in je zasnovano, da vpliva na izid volitev ali referenduma, volilno vedenje ali zakonodajni ali regulativni postopek na ravni Unije, nacionalni, regionalni ali lokalni ravni.

Po 12. členu (1) Uredbe bo katerikoli izdajatelj političnega oglaševanja z namenom večje preglednosti za volivce oz. državljane, pri oglaševanju v okviru volitev, referendumov ali v zvezi z zakonodajnim postopkom, moral zagotoviti, da bo iz oglasa razvidno t.i. obvestilo o preglednosti, ki bo vsebovalo mdr. informacije:

• o identiteti sponzorja oz. naročnika določenega političnega oglasa
• o skupnih zneskih za kampanjo političnega oglaševanja ter
• informacije o izvoru zneskov ter o tem, ali izvirajo iz Unije ali zunaj nje.

Glede na navedeno, predloga ne podpiramo.

¹ Uradni list RS, št. 129/23.

² https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2019)002-e

Odziv Ministrstva za notranje zadeve

V zvezi s tem uvodoma pojasnjujemo, da Zakon o političnih strankah (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo, 103/07, 99/13, 46/14 in 78/23; v nadaljevanju ZPolS), Zakon o društvih (Uradni list RS, št. 64/11 – UPB2 in 21/18 – ZNOrg, v nadaljevanju: ZDru-1) in Zakon o ustanovah (Uradni list RS, št. 70/05 – uradno prečiščeno besedilo in 91/05 – popr.; v nadaljevanju ZU), za katere je pristojno Ministrstvo za notranje zadeve, ne urejajo kakršnihkoli kampanj ali političnega aktivizma oziroma oglaševanja, temveč urejajo le ustanovitev, registracijo oziroma pridobitev pravne subjektivitete in financiranje politične stranke, društva ali ustanove. Financiranje volilnih in referendumskih kampanj ter transparentnost financiranja le-teh ureja Zakon o volilni in referendumski kampanji (ZVRK), za katerega je pristojno Ministrstvo za javno upravo.

Financiranje političnih strank (kot članskih organizacij, v katerih državljanke in državljani uresničujejo v programih zastavljene politične cilje in z oblikovanjem politične volje volivk in volivcev ter sodelovanjem na volitvah sodelujejo pri upravljanju države) ZPolS ureja v poglavju »IV. Financiranje stranke«, in sicer v 21. členu med drugim določa, da stranka pridobiva sredstva iz članarine, prispevkov fizičnih oseb, prihodkov od premoženja in proračuna ter prepoveduje pridobivanje sredstev stranke iz prispevkov tujih pravnih in fizičnih oseb ter tujih samostojnih podjetnikov posameznikov in posameznikov, ki samostojno opravljajo dejavnost, iz prihodkov od premoženja stranke iz tujine oziroma vsakršno drugo pridobivanje sredstev za stranko iz tujine. Navedena prepoved ne velja za članarine in prispevke, ki jih stranka pridobiva od svojih članov (osmi odstavek 21. člena), zakon pa stranki dovoljuje pridobivanje sredstev tudi iz prispevkov državljanov držav članic Evropske unije, ki imajo stalno ali začasno prebivališče v Republiki Sloveniji, in drugih tujcev, ki jim je v Republiki Sloveniji z zakonom priznana volilna pravica na lokalnih volitvah, pod pogoji in na način, ki po tem zakonu veljajo za domače fizične osebe (drugi stavek sedmega odstavka 21. člena). Pridobivanje sredstev stranke iz prispevkov fizičnih oseb podrobneje ureja 22. člen zakona, ki med drugim določa, da je prispevek za stranko po tem zakonu poleg prispevka v denarju tudi vsako darilo ali drug nedenarni prispevek, brezplačna storitev za stranko, prevzem obveznosti stranke oziroma opravljanje storitev za stranko ali prodaja blaga stranki pod pogoji, ki stranko postavljajo v bolj ugoden položaj kot druge koristnike storitev oziroma kot kupce blaga teh oseb; da prispevki posamezne fizične osebe ne smejo v skupnem znesku v letu, za katero se dela letno poročilo stranke, presegati desetkratne povprečne bruto mesečne plače na delavca v Republiki Sloveniji po podatkih Statističnega urada Republike Slovenije za preteklo leto ter da morajo biti v primeru, če prispevki fizične osebe v skupnem znesku v letu, za katero se dela letno poročilo stranke, presegajo višino povprečne bruto mesečne plače, v letnem poročilu stranke navedeni podatki o osebnem imenu in naslovu fizične osebe ter višina skupnega letnega zneska, ki ga je fizična oseba prispevala stranki. Zakon v 25. členu tudi določa, da državni organi, organi lokalnih skupnosti, pravne osebe javnega in zasebnega prava ter samostojni podjetniki posamezniki in posamezniki, ki samostojno opravljajo dejavnost, ne smejo financirati strank, razen če zakon določa drugače. Izjemoma lahko stranke na podlagi pisnega dogovora o sodelovanju prejmejo sredstva od političnih strank, ki delujejo v državah članicah Evropske unije, in političnih fundacij, ki so povezane z njimi (razen od evropskih političnih strank in evropskih političnih fundacij), kadar pri svojem delovanju sodelujejo z njimi v projektih skupnega interesa, kot so organizacija in izvedba skupnih dogodkov, izobraževalnih aktivnosti (izobraževanja, seminarji, posveti, konference, delavnice, usposabljanja, raziskovalne ali publicistične dejavnosti ipd.), kamor se ne vštevajo redno poslovanje stranke, volitve v predstavniške in individualne organe države, lokalnih skupnosti in Evropske unije ter referendum; takšna sredstva mora stranka posebej evidentirati in skladno s pisnim dogovorom porabiti v skladu z njihovim namenom ter o porabi posebej poročati v poročilu. Stranka je v skladu s 24. členom ZPolS dolžna za preteklo poslovno leto izdelati letno poročilo, v katerem mora podrobneje razkriti podatke o njihovih prihodkih in odhodkih ter posojilih. Letno poročilo za preteklo poslovno leto mora biti izdelano v skladu z ZPolS ter računovodskimi predpisi in standardi, vsebovati pa mora podatke o vseh prihodkih po posameznih vrstah ter njihove vrednosti (članarine, prispevki fizičnih oseb, prihodki od premoženja, prihodki od daril, prihodki od drugih nedenarnih prispevkov, prihodki iz proračuna Republike Slovenije, prihodki iz proračuna samoupravne lokalne skupnosti, prihodki iz državnega proračuna, ki so namenjena izobraževanju poslancev, izredni prihodki ter preneseni presežek prihodkov); vseh odhodkih stranke po posameznih vrstah, razčlenjenih v skladu z računovodskimi predpisi; vseh posameznih prispevkih fizičnih oseb, če prispevki v skupnem znesku v letu, za katero se dela letno poročilo stranke, presegajo višino povprečne bruto mesečne plače, vključno z navedbo podatkov o osebnem imenu in naslovu fizične osebe ter višine skupnega letnega zneska; vseh posameznih posojilih, ki jih stranki da banka, posojilnica ali fizična oseba, vključno s podatki o višini, obrestni meri in odplačilni dobi vsakega posameznega posojila ter podatki o firmi in sedežu, poslovnem naslovu in matični številki banke ali posojilnice, pri kateri je stranka pridobila posojilo, ne glede na višino posojila, oziroma podatke, ki omogočajo identifikacijo oseb, ki so dale posojilo (ime, priimek, davčna številka in naslov fizične osebe); stroških volitev in referendumov, prikazanih na način, kot to določa zakon, ki ureja volilno in referendumsko kampanjo; vseh posameznih prispevkih, ki so bili stranki dani v nasprotju s tem zakonom, ter njihove vrednosti, vključno z navedbo podatkov o firmi oziroma imenu, sedežu in poslovnem naslovu pravne osebe ali samostojnega podjetnika posameznika oziroma podatkov o osebnem imenu in naslovu posameznika, ki samostojno opravlja dejavnost, ali fizične osebe, ki je dala prispevek stranki; vseh nakazilih presežkov prihodkov stranke iz četrtega odstavka 21. člena in prispevkov, ki so bili stranki dani v nasprotju s tem zakonom, v humanitarne namene ali invalidskim organizacijam; premoženju stranke ter posebej opisane vse spremembe premoženja, vključno z navedbo virov sredstev za povečanje premoženja, kolikor to povečanje presega skupni znesek petih povprečnih bruto mesečnih plač; ter v katerih drugih pravnih osebah ima stranka najmanj 20% kapitala ali prevladujoč vpliv na odločanje ali vodenje pravne osebe, letnemu poročilu pa je treba priložiti tudi letna poročila teh pravnih oseb, v primeru gospodarskih družb pa tudi njihove letne revizije računovodskih izkazov, ne glede na to, ali je z zakonom, ki ureja gospodarske družbe, zanje predpisano obvezno letno revidiranje računovodskih izkazov. Letno poročilo mora stranka za namen javne objave in državne statistike do 31. marca tekočega leta predložiti Agenciji za javnopravne evidence in storitve (AJPES) preko spletnega portala AJPES. ZPolS za opravljanje revizije pravilnosti poslovanja političnih strank ter za nadzorstvo nad izvrševanjem določb zakona, ki se nanašajo na financiranje političnih strank pooblašča Računsko sodišče RS, za odločanje o prekrških, ki predstavljajo kršitev določb o financiranju strank, pa je pristojno Okrajno sodišče v Ljubljani.

Glede financiranja društev, ki jih ustanovitelji ustanovijo zaradi uresničevanja skupnih nepridobitnih (in praviloma nepolitičnih) interesov ZDru-1 določa, da premoženje društva sestavljajo denarna in druga sredstva, ki jih društvo pridobi s članarino, darili in volili, prispevki donatorjev (tudi tujih), iz javnih sredstev, z opravljanjem dejavnosti društva in iz drugih virov, njegove nepremične in premične stvari ter materialne pravice, društvo pa premoženja ne sme deliti svojim članom. Če društvo ustvari presežek prihodkov nad odhodki, ga mora porabiti le za uresničevanje svojega namena in ciljev oziroma za opravljanje nepridobitne dejavnosti, ki jih imajo opredeljene v temeljnem aktu. Društvo je v skladu s 26. členom ZDru-1 dolžno izdelati letno poročilo za preteklo poslovno leto, letno poročilo pa mora vsebovati bilanco stanja in izkaz poslovnega izida s pojasnili k izkazom ter poročilo o poslovanju društva, ki mora obsegati resnični prikaz premoženja in poslovanja društva. Letna poročila društva so javno objavljena na spletnih straneh AJPES. Nadzor nad izvajanjem določb, ki se nanašajo na računovodstvo oziroma finančno in materialno poslovanje društva, opravlja Finančna uprava RS.

Financiranje oziroma premoženje ustanov (ki so na določen namen vezano premoženje) ureja ZU, ki določa, da se prihodki ustanove ustvarjajo z gospodarjenjem z ustanovitvenim premoženjem, darili, drugimi naklonitvami, prihodki od upravljanja dejavnosti in na druge načine, da se prihodki ustanove uporabljajo le za izvajanje namena ustanove in za poslovanje ustanove ter da lahko naklonijo premoženje domače ali tuje fizične ali pravne osebe (donatorji). Ustanova mora voditi poslovne knjige ter izdelati letna poročila v skladu s predpisi, ki določajo vodenje poslovnih knjig in izdelavo računovodskih poročil za zavode, uprava ustanove je dolžna organu, pristojnemu za ustanove (to je ministrstvu, v katerega delovno področje sodi namen ustanove), letno do konca marca predložiti poročilo o delu in finančnem poslovanju v preteklem koledarskem letu, poročilo o finančnem poslovanju pa je dolžna predložiti tudi drugim pristojnim organom (v skladu z Zakonom o računovodstvu je dolžna posredovati poročilo AJPES). Nadzor nad finančnim poslovanjem opravljajo pristojni državni organi oziroma pooblaščene organizacije.  

Iz navedenih določb ZPolS, ZDru-1 in ZU torej izhaja, da so politične stranke, društva in ustanove dolžne vse vire financiranja oziroma prihodke in odhodke prikazati v letnem poročilu za preteklo leto ter ga posredovati AJPES, da ga javno objavi (politične stranke in društva) oziroma mora v skladu z Zakonom o računovodstvu podatke iz letnih poročil ustanov dati na razpolago vsakomur, ki to zahteva ter mu proti nadomestilu dejanskih stroškov izdati tudi prepis zahtevanih podatkov.

Vsebino poročil o financiranju volilne kampanje ter njihovo objavo na spletnih straneh AJPES pa ureja ZVRK, za katerega je pristojno Ministrstvo za javno upravo.