20. 3. 2023
Odziv Ministrstva za javno upravo
V zvezi s predlogom treh rešitev, ki bi po mnenju predlagatelja zmanjšala tveganje za korupcijo na področju javnega naročanja oz. povečala konkurenčnost na javno naročniškem trgu, naj uvodoma poudarimo, da gre za dve zelo pomembni področji, ki sta v zadnjih letih tudi eni izmed glavnih prioritet Ministrstva za javno upravo na področju javnega naročanja. V okviru Načrta za okrevanje in odpornost[1] je področje konkurenčnosti v javnem naročanju posebej izpostavljeno z mejniki št. 174 – 179. Z namenom izboljšanja konkurenčnosti na trgu javnih naročil so bili v okviru Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 121/21; v nadaljnjem besedilu: ZJN-3B), ki se je začel uporabljati z dnem 1. 1. 2022, sprejeti številni ukrepi, ki so bili usmerjeni k povečanju konkurenčnosti in višji stopnji digitalizacije, med drugim npr. poenostavitev dopolnjevanja ponudb, jasnejša ureditev izločitve neobičajno nizkih ponudb, povečanje transparentnosti z ureditvijo obvezne objave razpisne dokumentacije in seznama evidenčnih javnih naročil izključno na portalu javnih naročil, ureditev objave in vročitve obvestila o izvedenem postopku s pogajanji brez predhodne objave, spremembe pri izvajanju pogajanj in dinamičnega nabavnega sistema, ureditev prekrškovnih pravil, itd. Prav tako je bil sprejet Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 28/23; v nadaljnjem besedilu: ZJN-3D), ki bo začel veljati dne 2. 4. 2023. Tudi ta zakon pri institutih evidenčnih naročil in postopka s pogajanji brez predhodne objave prinaša spremembe, ki bodo pripomogle k bolj kakovostnemu in učinkovitemu izvajanju teh postopkov.
Nadalje je Ministrstvo za javno upravo v sodelovanju z Evropsko komisijo izvedlo študijo konkurenčnosti na področju javnega naročanja, v kateri je izvajalec študije analiziral trg javnih naročil in identificiral vrzeli, zaradi katerih na slovenskem trgu glede na statistične podatke obstaja relativno visok delež izvedenih postopkov s pogajanji brez predhodne objave, ki predstavljajo najmanj transparenten postopek javnega naročanja, ter visok delež izvedenih postopkov javnih naročil, pri katerih naročnik prejme le eno ponudbo. Pripravljen je bil predlog akcijskega načrta, na podlagi katerega smo na Ministrstvu za javno upravo za obdobje do leta 2025 že pripravili več ukrepov, s katerimi želimo izboljšati izvajanje javnih naročil in pozitivno vplivati na konkurenčnost javno naročniškega trga. Predvideni ukrepi med drugim vključujejo aktiven razvoj Akademije javnega naročanja, ki predstavlja kvaliteten program izobraževanj s področja javnega naročanja za izvajalce javnih naročil. Program Akademije bo vzporedno podkrepljen tudi s tematskimi izobraževanji na temo konkurenčnosti, ločeno za naročnike in gospodarske subjekte, saj različni deležniki na trgu javnih naročil potrebujejo različne podporne funkcije. Poleg tega bo Ministrstvo v nadaljnjem obdobju povečalo svoje svetovalne aktivnosti in se lotilo razvoja novih uporabniku prijaznih digitalnih orodij za načrtovanje in izvedbo javnih naročil. Skupaj z Evropsko komisijo in OECD pa bo izveden tudi projekt sodelovanja na področju javnega naročanja, v okviru katerega bodo izvedeni pilotni projekti, ki bodo manjšim javnim naročnikom v pomoč pri vzpostavitvi procesa sodelovanja pri izvedbi javnih naročil.
V predlogu predlagatelj predlaga tri spremembe Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15, 14/18, 121/21, 10/22, 74/22 – odl. US in 100/22 – ZNUZSZS; v nadaljnjem besedilu: ZJN-3), ki bi po njegovi ocenili prispevale k večji konkurenčnosti javnih naročil. S prvim predlogom predlaga, da naročnik v postopku preverjanja ponudb izloči tudi ponudnike, ki z državo že opravijo 70% poslovnih prihodkov. Realizacija takšnega pogoja bi povzročila neenakost med ponudniki in bi jih omejila pri njihovem poslovanju na trgu. Takšna neenakopravnosti po oceni Ministrstva za javno upravo ne bi bila sorazmerna z načeloma svobodne gospodarske pobude in enakopravne obravnave ponudnikov, ki sta eni izmed temeljnih ekonomskih načel na podlagi Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99, 75/16 – UZ70a in 92/21 – UZ62a; v nadaljnjem besedilu: Ustava RS), ZJN-3 in evropskega pravnega reda. Posamezna delovna področja gospodarskih subjektov so različno povezana z opravljanjem javnih storitev oz. javnim interesom, zato glede na področje dejavnosti obstajajo precejšnje razlike pri deležu sodelovanja z javnimi subjekti. Ker se morajo javna sredstva vedno porabljati na transparenten in gospodaren način, je potrebno cilj konkurenčnosti zasledovati z drugimi instituti, in ne tako, da se dejanska konkurenca pri izvajanju javnih naročil oži na način, da se nekritično in neenakopravno izključi nekatere gospodarske subjekte. Takšnega ukrepa po vedenju Ministrstva za javno upravo ne pozna nobena ekonomsko razvita država.
Podobni argumenti veljajo tudi v zvezi z drugim predlogom, na podlagi katerega bi naročnik v postopku preverjanja ponudb a priori izločil najcenejšo ponudbo. Takšen institut bi omejil konkurenco in po oceni Ministrstva za javno upravo ne bi prispeval h gospodarnosti javnih naročil. V kolikor gre po oceni naročnika za neobičajno nizko ponudbo, ima na podlagi 86. člena ZJN-3 na voljo učinkovite ukrepe za preveritev in izločitev takšne ponudbe. Poleg tega ZJN-3 v 67. in 67.a členu ureja razvezni pogoj, v kolikor bi bil naročnik po sklenitvi pogodbe seznanjen s takšnimi dejstvi, 95. člen ZJN-3 pa natančno ureja, kdaj in pod kakšnimi pogoji je sklenjeno pogodbo mogoče spremeniti brez izvedbe novega postopka javnega naročila. Vsi navedeni instituti skupaj že sedaj nudijo stabilen zakonodajni okvir, zato nov izključitveni razlog avtomatične izključitve najcenejše ponudbe ni potreben, vsekakor pa po oceni Ministrstva za javno upravo ne bi prispeval h gospodarnosti in konkurenčnosti javnih naročil.
V zvezi s tretjim predlogom, v katerem predlagatelj predlaga, da se predpiše minimalno število ponudb, ki jih je naročnik dolžan pridobiti v postopku javnega naročila oz. da mora naročnik v postopku, v katerem je prejel le eno ponudbo, le-to obvezno zavrniti, pa pojasnjujemo, da predlog ni izvedljiv. Naročnik ne more vplivati, koliko ponudb bo oddanih na transparentno objavljeno javno naročilo, saj so gospodarski subjekti avtonomni pri odločanju, s kom bodo poslovali ter ali se bodo na posamezno objavo javnega naročila odzvali ter pripravili ponudbo. Gre za enega bistvenih vidikov svobodne gospodarske pobude, kot jo ureja prvi odstavek 74. člena Ustave RS. Problema javnih naročil, pri katerih naročniki prejmejo le eno ponudbo, se sicer zavedamo tudi na Ministrstvu za javno upravo. Gre za kazalnik, ki je pomemben indikator gospodarske rasti, konkurenčnosti, odprtosti trga in dostopnosti javnih naročil. Podatke o tem lahko tako zasledite v statističnih poročilih o oddanih javnih naročilih, ki jih za posamezno koledarsko leto pripravlja Ministrstvo za javno upravo[2] ter v Single Market Scoreboard poročilu[3], ki ga letno pripravlja Evropska Komisija. Nizko število prejetih ponudb pa je odvisno tudi od dejanskega števila potencialnih ponudnikov na relevantnem trgu, njihove pripravljenosti sodelovati v strukturiranem postopku javnega naročila, števila ponudnikov, ki izpolnjujejo pogoje iz javno naročniške zakonodaje in iz dokumentacije o javnem naročilu ter nenazadnje od dogovorov med samimi gospodarskimi subjekti (ekskluzivne klavzule, licence in celo nedopustno dogovarjanje in omejevanje konkurence med gospodarskimi subjekti).
Upoštevajoč celovitost problema je Ministrstvo za javno upravo pripravilo številne zgoraj opisane ukrepe, s katerimi želi povečati konkurenčnost in zakonitost izvajanja postopkov javnih naročil. Pričakovani pozitivni učinki ukrepov vključujejo pravilno uporabo zakonodaje, zmanjšanje korupcijskega tveganja, boljšo kakovost dobavljenega blaga, storitev ali gradenj, nižje odhodke glede na razmerje med kakovostjo in ceno, ipd. Vsekakor pa se Ministrstvo za javno upravo ne strinja s predlagateljevo oceno, da področje javnega naročanja ni nadzorovano oz. ni predmet »organov pregona«. V vsakem javno naročniškem postopku, tudi v postopku s pogajanji brez predhodne objave, imajo stranke, ki izkažejo pravni interes, možnost pravnega varstva pred Državno revizijsko komisijo za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: DKOM). Poleg tega javni interes na področju javnega naročanja kot t.i. zagovorniki javnega interesa uveljavljajo tudi Računsko sodišče Republike Slovenije, Agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence in Komisija za preprečevanje korupcije, ki lahko sprožijo postopek pravnega varstva pred DKOM, z uveljavitvijo ZJN-3D pa bodo tudi prejemniki namere in obrazložitve pred začetkom postopkov s pogajanji brez predhodne objave. Osnovni namen takšne obrazložitve je dober premislek pred uvedbo postopka na strani naročnikov ter opolnomočenje zagovornikov javnega interesa s strukturiranimi informacijami.
Na podlagi navedenega Ministrstvo za javno upravo ocenjuje, da konkretni predlogi sprememb ZJN-3 niso primerni za nadaljnjo obravnavo, področje konkurenčnosti in gospodarnosti javnega naročanja pa ostaja ena izmed ključnih prioritet delovanja Ministrstva.