16. 6. 2021
Odziv Ministrstva za javno upravo
V zvezi s prejetim predlogom uvodoma opozarjamo, da je potrebno ločevati javne uslužbence, ki sklenejo delovno razmerje v javni upravi po zakonsko določenem postopku, in funkcionarje, ki pridobijo svojo funkcijo z imenovanjem oziroma volitvami.
V skladu z Zakonom o javnih uslužbencih (v nadaljevanju: ZJU; Uradni list RS, št. 63/07–UPB3, 65/08, 69/08-ZTFI-A, 69/08-ZZavar-E, 74/09 Odl.US: U-I-136/07-13, 40/12-ZUJF, 158/20 - ZIntPK-C in 203/20 – ZIUPOPDVE), so obveznosti javnih uslužbencev opredeljene tako, da je predvsem poudarjena strokovnost, etičnost, pravilnost in smotrnost dela javnega uslužbenca, pri čemer izpostavljamo predvsem načelo častnega ravnanja (10. člen ZJU), v skladu s katerim javni uslužbenec pri izvrševanju javnih nalog ravna častno v skladu s pravili poklicne etike. Javni uslužbenec mora opravljati svoje delo skladno s predpisi, kolektivno pogodbo, pogodbo o zaposlitvi, splošnimi akti organa in kodeksom etike javnih uslužbencev (93. člen ZJU).
Glede predloga v okviru pristojnosti Ministrstva za javno upravo sporočamo, da etični kodeks za javne uslužbence že obstaja. Javni uslužbenec mora tako pri svojem delu upoštevati tudi kodekse (poklicne) etike, kot zbir etičnih in moralnih pravil, ki zavezujejo javne uslužbence oziroma pripadnike določenega poklica, in sicer:
- Kodeks ravnanja javnih uslužbencev (Uradni list RS, št. 8/01), ki ga je sprejela Vlada Republike Slovenije,
- Kodeks etike javnih uslužbencev v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti (št. 0130-5/2011/1, z dne 11. 4. 2011), ki ga je sprejel Uradniški svet,
- druge kodekse, kot npr. Kodeks policijske etike, idr.
Prav tako je na spletnem portalu GOV.SI dostopen Kodeks ravnanja javnih uslužbencev, ki velja za vse javne uslužbence v državnih organih, upravah samoupravnih lokalnih skupnostih, javnih skladih, javnih agencijah in drugih osebah javnega prava, ki pretežno izvajajo upravne naloge. Namen tega kodeksa je opredeliti načela opravljanja javnih nalog, po katerih se morajo ravnati javni uslužbenci, hkrati pa je ta kodeks namenjen tudi seznanitvi javnosti z ravnanjem, ki ga ima pravico pričakovati od javnih uslužbencev.
V zvezi s predlogom št. 13325-150 torej ugotavljamo, da kodeks etike za javne uslužbence obstaja in je javno dostopen. Pojasnjujemo pa, da ne namen in ne vsebina kodeksov nista usmerjena v kaznovanje, ampak v osveščanje za ravnanje v skladu z načeli, ki jih kodeks vsebuje. Kodeks etike ne more biti podlaga za ukrepanje drugih zoper nekoga, lahko pa pomeni podlago, da oseba sama ravna v skladu z načeli in preneha opravljati določena dejanja ali funkcijo.
V zvezi s predlogom predlagatelja je treba nadalje upoštevati, da je tudi odgovornost v zvezi z delovanjem javnih uslužbencev v času sklenjenega delovnega razmerja v naši pravni ureditvi že urejena (disciplinsko, kazensko in materialno). Vsi javni uslužbenci so v skladu z veljavno ureditvijo v določenih primerih že sedaj lahko poklicani na odgovornost oziroma so ustrezno sankcionirani. Veljavna zakonodaja (ZJU in Kazenski zakonik) omogoča, da se ob ugotovljenih kršitvah pri opravljanju dela javnih uslužbencev uveljavijo tudi sankcije, ki jih zakonodaja daje za te primere na voljo, in sicer uveljavljanje disciplinske, odškodninske in kazenske odgovornosti.
Glede predloga, da se etični kodeks sprejme tudi za poslance, pojasnjujemo, da je Kolegij predsednika Državnega zbora dne 12. 6. 2020 sprejel Etični kodeks za poslanke in poslance Državnega zbora Republike Slovenije. Le ta med drugim določa etična načela, po katerih se morajo ravnati poslanci pri opravljanju funkcije: Ugled in integriteta, Lojalnost, Pravičnost in poštenost, Odgovornost ter Dostojnost in spoštljivost. Kodeks velja za vse poslance, nespoštovanje načel tega kodeksa je tako za poslanca kot za Državni zbor nečastno.
Glede ravnanja in odgovornosti funkcionarjev pa v zvezi s pobudo predlagatelja posebej pojasnjujemo še, da le ti pridobijo svojo funkcijo za časovno omejeno obdobje (tj. za mandat), in sicer z imenovanjem oziroma volitvami v Državnem zboru kot splošno predstavniškem telesu (v primeru predsednika vlade in ministrov) ali na neposrednih in splošnih volitvah (v primeru poslancev, predsednika države, županov). Izvolitev funkcionarjev je tako odraz izražene večinske podpore (zaupanja) državljanov na volitvah. Nenazadnje imajo v demokratičnih ureditvah volivci možnost, da odločajo o tem, katera oseba je primerna, da predstavlja njihove interese oziroma kateri bodo podelili mandat. V kolikor volivci ocenijo delo in ravnanja kandidatov kot slabo oziroma neprimerno, imajo na volitvah možnost, da jih na volitvah ne izvolijo. Volja volivcev je torej tista, ki bo odločila, kateremu kandidatu bo dala svoj glas ter tako prispevala k splošni podobi Slovenije.
Glede na vse navedeno v zvezi s prejetim predlogom menimo, da je veljavna zakonodajna ureditev v Republiki Sloveniji, ki izhaja iz enakih izhodišč kot ureditev večine sodobnih držav, ustrezna, navedeni predlog pa neprimeren za nadaljnjo obravnavo.
Odziv Ministrstva za pravosodje
Uvodoma pojasnjujemo, da na Ministrstvu za pravosodje z vidika pristojnosti za kaznovalno pravo in pristojnosti za preučevanje in načrtovanje uveljavljanja temeljnih človekovih pravic in svoboščin (37. člen Zakona o državni upravi; v nadaljevanju: ZDU-1) menimo, da predlog ni primeren za nadaljnjo obravnavo, predvsem z vidika poseganja v pravico do svobode izražanja (prvi odstavek 39. člena Ustave Republike Slovenije[1]; v nadaljevanju: Ustava). Svoboda izražanja iz prvega odstavka 39. člena Ustave, ki velja tudi za javne funkcionarje, je kompleksna pravica, ki zagotavlja svobodo vseh oblik izražanja in obveščanja ter vključuje tudi možnosti kontroverznega izražanja, izražanja, ki vznemirja javnost in lahko tudi netočnega (lažnega) izražanja.
Zamisel, kot je predstavljena, je lahko razumljena kot dobronamerna, vendar pa lahko brez poglobljenega premisleka pri eventualni ureditvi predstavlja grožnjo za nekatere temeljne ustavne postulate (pravico do svobode izražanja; pravico do svobode medijev; neodvisnost poslancev; neodvisnost sodnikov; poslansko imuniteto; imuniteto sodnikov; imuniteto članov državnega sveta; imuniteto sodnikov Ustavnega sodišča Republike Slovenije).
Kaj je laž in kaj ni; kaj je izrekanje trditev o dejstvih ali zgolj izražanje mnenj, kritik in vrednostnih sodb, so kategorije, ki so z vidika varstva svobode medijev in svobode izražanja (39. člen Ustave) v razmerju do varstva osebnostnih pravic (35. člen Ustave) že sedaj zelo natančno pravno urejene ter v sodni praksi in teoriji razdelane. Poleg tega jih zaradi njihove kompleksnosti in pomena, ki ga imajo za navedene ustavne pravice, ter potrebe po iskanju ustavno skladnega ravnotežja med temi pravicami, ni mogoče ugotavljati in o njih odločati v »hitrih« postopkih.
Slovenija ima tako kot druge moderne demokratične in ustavne države za dejanja, ki jih pobudnik vrednoti kot laži, izdelan pravni okvir. Laži, ki rezultirajo v škodi za posameznika ali drug subjekt, imajo lahko podlago tako v civilni odškodninski odgovornosti kot v kazenski odgovornosti. Pri osebah, ki uživajo imuniteto, to velja, če gre za dejanja, storjena izven okvira, ki ga Ustava določa glede njihove imunitete. Npr. za poslance in poslanke Državnega zbora RS velja, da niso kazensko odgovorni za mnenja (torej izjave) ali glas (glasovanje) na sejah Državnega zbora ali sejah njegovih delovnih teles (prvi odstavek 83. člena Ustave). Podobno velja za sodnike in sodnice ter sodnike porotnike in sodnice porotnice – ne morejo biti klicani na odgovornost za mnenje (v razpravi na naroku ali glavni obravnavi ali v sodbi), ki so ga dali pri odločanju v sodnem postopku pred sodiščem (prvi odstavek 134. člena Ustave).
Pri širjenju neresničnih trditev lahko civilna odgovornost zajema dolžnost povrnitve tako premoženjske (177. člen Obligacijskega zakonika; v nadaljevanju: OZ) kot nepremoženjske škode, če le te rezultirajo v kršitvah osebnostnih pravic (prvi odstavek 179. člena OZ v zvezi s 35. členom Ustave Republike Slovenije). Prav tako so dejanja, povezana s širjenjem laži, lahko predmet več kaznivih dejanj po Kazenskem zakoniku (zlasti kazniva dejanja zoper čast in dobro ime – zlasti 158.–160. člen Kazenskega zakonika), o tem ali je nekaj lažno oz. sramotilno pa lahko odloči le kazensko sodišče v okviru veljavnega prava.
Ob navedenem tudi opozarjamo, da je treba v Sloveniji z vidika načel ustavnosti in zakonitosti biti previden, če se razmišlja o predpisovanju kaznivih dejanj, ki naj bi med znaki vsebovali tudi morebitno laž na škodo države. Namreč, takšna kazniva dejanja so že obstajala v preteklem nedemokratičnem sistemu v Jugoslaviji in veljavni Zakon o popravi krivic jih v 3. členu (kazniva dejanja širjenja lažnih vesti) omenja kot predpise, ki so bili tako nasprotni pravnemu redu Republike Slovenije, da je glede obsodb za ta kazniva dejanja možna revizija sodnega postopka.
Tudi tuja in domača sodna praksa in teorija ter sodna presoja Evropske sodišča za človekove pravice je glede tega bogata oziroma razdelana.
Problem, ki ga je mogoče zaznati iz konkretne pobude in zaradi česar je najverjetneje ta pobuda sploh bila podana, je, da pravni postopki zaradi varstva pravic vseh udeleženih in zaradi formaliziranosti praviloma potekajo tako dolgo, da kršitelje sankcije ne zadenejo neposredno po izvršenem dejanju ali vsaj v času, ko bi še lahko imele največji učinek pozitivne generalne prevencije v smislu moralno-pedagoškega učinkovanja ter zadovoljitve in pomiritve javnosti.
To nalogo morajo zato odigrati moralne in etične norme ter področje disciplinske odgovornosti.Za uveljavljanje teh oblik odgovornosti so v prvi vrsti pomembna svoboda medijev in pravica do informacij javnega značaja (39. člen Ustave). Javno mnenje je za nosilce javnih funkcij in nalog mnogokrat največja »sankcija« in motivacija za pošteno delo. Sledijo etični kodeksi in pravila o disciplinski odgovornosti znotraj posameznih javnih profesionalnih skupin.
Primer za to je ureditev področja etike in disciplinske odgovornosti sodnikov. Novela Zakona o sodiščih (ZS-L) je v letu 2015[2] na zakonsko raven povzdignila področje profesionalne sodniške etike in zavezala vse sodnike k spoštovanju kodeksa sodniške etike.[3] Pred tem je bil tovrstni kodeks sprejet le na ravni Slovenskega sodniškega društva in je zavezoval le sodnike, ki so bili člani društva.[4] Skrb za izvajanje kodeksa in etično vrednotenje ravnanj sodnikov je sedaj zaupana Komisiji za etiko in integriteto, ki deluje kot neodvisno delovno telo znotraj neodvisnega ustavnega organa Sodnega sveta (49. in 50. člen Zakona o sodnem svetu, ZSSve). Komisija ureja splošna vprašanja iz svojih pristojnosti s smernicami in priporočili; posamična ravnanja sodnikov pa presoja z načelnimi mnenji, pri čemer lahko pobudo za obravnavo poda vsaka fizična ali pravna oseba (prvi odstavek 49. člena in prvi odstavek 52. člena ZSSve). Čeprav zakon in sam kodeks sankcij za kršitev kodeksa ne predpisujeta, imajo odločitve komisije tako v odnosu do konkretnega sodnika kot za sodništvo na sploh pomembne preventivne in sankcijske učinke. Vse odločitve so javno objavljene na spletnih straneh Sodnega sveta. Poleg tega se po odločitvi Sodnega sveta načelna mnenja Komisije za etiko in integriteto, s katerimi se ugotovi kršitev Kodeksa sodniške etike, vnesejo v osebne spise sodnikov,[5] ki so podlaga za ocenjevanje dela sodnikov in njihovo napredovanje (tretji odstavek 31. člena Zakona o sodniški službi, ZSS). Dodatno pa so sodniki tudi disciplinsko lahko odgovorni tako za dejanja, storjena pri opravljanju sodniške službe, kot za dejanja v zasebnem času, če z njimi kršijo sodniško neodvisnost ali ugled sodstva ali se neprimerno in žaljivo vedejo do drugih (14. in 15. točka 81. člena ZSS). Kot sankcija jim je lahko izrečen opomin, ustavitev napredovanja, znižanje plače, premestitev na drugo sodišče in v najhujših primerih prenehanje sodniške funkcije (82. člen ZSS).
V zvezi s postopkovnim vidikom predloga pojasnjujemo, da imamo v Sloveniji tristopenjsko sodno varstvo (okrajna in okrožna sodišča na prvi stopnji, višja sodišča na drugi stopnji ter na tretji stopnji Vrhovno sodišče Republike Slovenije). Okrajna in okrožna sodišča sodijo na prvi stopnji, pritožbe zoper njihove odločitve pa rešujejo višja sodišča, Vrhovno sodišče Republike Slovenije pa je po 127. členu Ustave najvišje sodišče za redna pravna sredstva (pritožbe) in izredna pravna sredstva (revizije, zahteve za varstvo zakonitosti ipd.) v državi. Je torej revizijska in delno pritožbena instanca v civilnih, kazenskih, gospodarskih, upravnih ter delovnih in socialnih zadevah. V veliki večini zadev, za katere je pristojno, je tako sodišče tretje stopnje, kar pomeni, da obravnava predvsem prej navedena izredna pravna sredstva. Razlogi za vložitev teh pravnih sredstev so - za razliko od rednih pritožb - omejeni na vprašanja materialnega prava in najresnejše kršitve postopka. O izvolitvi sodnika Vrhovnega sodišča odloča Državni zbor na predlog Sodnega sveta - o izvolitvi sodnikov torej ne morejo odločati državljani, saj Ustava določa v 130. členu, da to sme izvesti le Državni zbor. Glede na navedeno sodelovanje Vrhovnega sodišča v omenjenem posebnem senatu za hitro odločanje v primerih laži, ki so izrečene v javnosti, ni skladno s trenutno ustavno in zakonodajno ureditvijo delovanja in sestave Vrhovnega sodišča.
Glede vprašanja določitve tožilca v navedenem postopku, pa navajamo, da države tožilce po veljavni zakonodaji že imenuje v trajni mandat Vlada Republike Slovenije, so del izvršilne veje oblasti, vendar so pri svojem delu samostojni.
Zaključno ponovno poudarjamo, da nekaterih ravnanj na podlagi temeljnih obče sprejetih načel ni mogoče normirati na ravni kaznovalnega prava, temveč se morajo le-ta sankcionirati na podlagi moralnih in etičnih norm – bodisi preko seznanitve javnosti bodisi preko postavitve in seveda doslednega spoštovanja etičnih in disciplinskih pravil posameznih javnih profesionalnih skupin.
Glede na vse navedeno v zvezi s prejetim predlogom menimo, da ni primeren za nadaljnjo obravnavo.