Sprejetje Zakona o človekovih pravicah

Odziv Ministrstva za pravosodje

Ustavnopravni razvoj je v zadnjem času težišče razumevanja človekovih pravic in svoboščin[1] tudi v Republiki Sloveniji premaknil od a) klasičnega pojmovanja, po katerem so človekove pravice obrambne pravice posameznikov nasproti državi, k b) pojmovanju, po katerem človekove pravice delujejo kot ustavna načela, ki zakonodajalca, sodišča in druge subjekte vodijo pri sprejemanju odločitev, ne dajejo pa dokončnih navodil. Čeprav ima sodobno pojmovanje številne prednosti, saj omogoča zelo širok domet človekovih pravic, pa se mu pogosto očita, da zmanjšuje pravno varnost, saj v postopek »uporabe« človekovih pravic vnaša subjektivnost, nepredvidljivost, kompleksnost in kazuistiko. Z vidika posameznika, ki želi vnaprej poznati svoje »možnosti in omejitve«, se tako človekove pravice res lahko zdijo kot »farsa«. Po drugi strani pa ni dvoma, da človekove pravice vsaj v določeni meri še zmeraj predstavljajo klasične (jasne, določne) obrambne pravice posameznika zoper državo, sploh na področju posegov v svobodo in zasebnost v okviru kazenskega postopka. V nadaljevanju odgovora bomo poskušali pojasniti, kako konceptualno razumevanje človekovih pravic vpliva tudi na pristop njihovega podrobnejšega urejanja na zakonski ravni, že na tem mestu pa poudarjamo, da slovenska zakonodaja nedvomno človekove pravice že ureja, in to v zajetnem obsegu, vendar ne, kot predlaga predlagatelj, v enotnem zakonu, pač pa – glede na obsežnost urejanja – s sistematičnim pristopom po različnih področjih.

Človekove pravice in svoboščine, ki so opredeljene v Ustavi Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava)[2] – smiselno enako pa velja tudi za druge dokumente o varstvu človekovih pravic, npr. Evropsko konvencijo človekovih pravicah – primarno zavzemajo položaj pravnih načel.[3] Za pravna načela na splošno je značilno, da zgolj sporočajo vrednote, ki so predmet varstva oziroma vrednostna merila, v skladu s katerimi naj naslovnik načel ravna, ne da bi zapovedovala, dovoljevala ali prepovedovala določeno/konkretno ravnanje.[4] Tako tudi ustavno določene človekove pravice primarno sporočajo, da so v Republiki Sloveniji temeljne družbene vrednote zlasti človekovo življenje in telesna integriteta (17. in 18. člen Ustave), duševna integriteta in čast (18. člen Ustave) svoboda (19., 20. in 32. člen Ustave) posest premoženja (33. člen Ustave), pestrost in širjenje filozofskih, verskih in drugih nazorov (39. in 41. člen Ustave), zasebnost (35., 36. in 37. člen Ustave), socialna varnost in zdravje (50. in 51. člen Ustave), ustrezna obravnava s strani oblastnih organov (20.—30. člen Ustave) itn., ter da morajo te vrednote oblastni organi, pa tudi zasebnopravni subjekti, spoštovati.

Različna pravna načela ali celo ista načela, kadar varujejo dobrine, ki »pripadajo« različnim subjektom, pa so pogosto v konfliktu. To lahko ponazorimo tudi na primeru ustavnih pravic: svoboda izražanja (39. člen Ustave) lahko prihaja v navzkrižje s pravico drugih do dostojanstva (21. člen Ustave; na primer pri izražanju mnenj, ki predstavljajo drugo osebo v slabi luči) ali zasebnosti (35. člen Ustave; na primer pri raznašanju informacij iz zasebnega življenja), splošna svoboda ravnanja (izpeljana iz 34. člena Ustave) lahko prihaja v navzkrižje s pravico do varnosti (34. člen Ustave; na primer uporaba avtomobilov ali izvajanje drugih dejavnosti, iz katerih izhaja nevarnost za smrt ali telesne poškodbe), pravica do življenja ene osebe (17. člen; na primer ugrabitelja), lahko prihaja v navzkrižje s pravico do življenja drugih oseb (na primer talcev) itn. Popolna uveljavitev različnih načel/človekovih pravic tako pogosto ni mogoča, zato je potrebno načela/človekove pravice v različnih družbenih situacijah medsebojno omejevati, s čimer se doseže njihov soobstoj. Podlaga za medsebojno omejevanje človekovih pravic je na ravni Ustave izhaja iz tretjega odstavka 15. člena, ki določa: »Človekove pravice in temeljne svoboščine so omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta ustava« (poudarki dodani).[5] 

Medsebojno omejevanje pravnih načel/človekovih pravic praviloma dosežemo z oblikovanjem pravnih pravil.[6] Pri tem pravna pravila črpajo iz vrednot, ki jih sporočajo načela, in glede na posamezno konkretno/konkretnejšo situacijo predpišejo določeno ravnanje, ki predstavlja pravo ravnovesje vseh načel v konfliktu.[7] V pravu naveden proces opisujemo kot tehtanje.[8]

Pravila, ki pomenijo iskanje ravnovesja oziroma tehtanje med različnimi človekovimi pravicami kot načeli v posameznih družbenih situacija vsaj v določeni meri vsebuje že Ustava. Človekove pravice in svoboščine tako v Ustavi nastopajo tako v vlogi načel kot tudi pravil.[9] Kot pravila lahko na primer štejemo določbe Ustave, ki določajo pogoje hišne preiskave (36. člen Ustave – pravica do nedotakljivosti stanovanja), določbe, ki prepovedujejo ponovno sojenje (31. člen Ustave), določbe, ki urejajo odreditev in trajanje pripora (20. člen Ustave) itn. V tem delu lahko govorimo tudi o klasičnih obrambnih pravicah posameznika zoper državo, omenjenih v uvodu.

Vendar ustave človekove pravice in svoboščine v vlogi pravil urejajo le ozek nabor vprašanj oziroma situacij (praviloma gre za razmerja med posameznikom in državo, ki so se ob sprejemanju Ustave kazala kot posebej problematična zaradi negativnih izkušenj s preteklim političnim sistemom). Večino pravnih pravil vsebuje šele (podustavna) zakonodaja, ko jo sprejema Državni zbor, in podzakonski akti, ki jih sprejemajo Vlada, nosilci javnih pooblastil in samoupravne lokalne skupnosti (v nadaljevanju bomo govorili zgolj o zakonodajalcu, pri čemer vse, kar se nanaša na sprejemanje zakonov, mutatis mutandis velja tudi za sprejemanje drugih splošnih in abstraktnih predpisov). Pri tem pa seveda velja, da mora zakonodajalec pri sprejemanju splošnih aktov izhajati iz vrednostnih izhodišč, ki jih predstavljajo ustavne človekove pravice kot načela (tehtanje).

Na tem mestu podarjamo, da urejanje človekovih pravic na zakonski ravni ni zgolj izjema – že bežen pregled veljavne zakonodaje jasno pokaže, da v njej prevladuje materija, ki predstavlja konkretizacijo človekovih pravic oziroma tehtanje med posameznimi človekovimi pravicami v različnih situacijah. Oglejmo si zgolj primer zakonodaje, ki ureja ustavno pravico do lastnine (33. člen Ustave) in njene omejitve zaradi varovanja drugih ustavnih vrednot: Stvarnopravni zakonik, Obligacijski zakonik in Zakon o dedovanju predpisujejo načine pridobivanja in razpolaganja z lastnino, s čemer se varuje lastninska pravica drugih oseb, Zakon o orožju, Zakon o pravilih cestnega prometa ipd. omejujejo način uporabe lastninske pravice zaradi pravice do varnosti drugih oseb (34. člen Ustave), Zakon o varstvu okolja predpisuje omejitve lastninske pravice, potrebne zaradi spoštovanja ustavne pravice do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave), davčna zakonodaja (prispevki v javne blagajne) posega v lastninsko pravico zaradi ustavne pravice do socialne varnosti (50. člen Ustave), zdravstvenega varstva (51. člen Ustave), in drugih pravic, katerih izvajanje financira država, Zakon o avtorski in sorodnih pravicah omejuje lastninsko pravico (npr. kopiranje, javno predvajanje) zaradi ustavnih pravic iz ustvarjalnosti (60. člen Ustave) itn.

Ureditev, v skladu s katero zakonodajalec na zakonski ravni konkretizira človekove pravice in svoboščini, seveda prinaša določena tveganja. Ustava namreč ne vsebuje nikakršnih »metapravil«, kakšno težo je potrebno dati posameznim pravicam in svoboščinam pri njihovem konkretnejšem urejanju (ustavna pravila so si torej prirejena).[10] Rezultat tehtanja je zato v precejšnem delu odvisen od stališč zakonodajalca. Za omejitev tega tveganja je vzpostavljena ustavnosodna presoja splošnih in abstraktnih aktov; Ustavno sodišče Republike Slovenije je tako pristojno vršiti kontrolo, ali je zakonodajalec pri sprejemanju posameznega predpisa ustrezno pretehtal pomen ustavnih načel in, kolikor ugotovi, da temu ni tako, predpis odpravi ali razveljavi (160. člen Ustave, 45. člen Zakona o ustavnem sodišču, ZUstS).[11] Kljub temu, da takšna ureditev ne odpravlja v celoti zgoraj navedenih težav – tudi Ustavno sodišče namreč nima na voljo pravil, po katerih bi lahko razvrščano človekove pravice[12] – pa vseeno predstavlja določen sistem »zavor in ravnovesij« v obliki širšega konsenza o ustreznosti določene zakonske ureditve oziroma varstvo pred povsem enostranskimi interpretacijami ali celo zlorabami prava s strani vsakokratne oblasti.[13] Res pa je, da sistem že v zasnovi – zaradi odsotnosti striktnih objektivnih meril in posledično potencialno različnih ocen zakonodajalca in Ustavnega sodišča – utegne pri splošni javnosti v primeru ugotovljenih neskladij zakonov z Ustavo povzročiti občutek neresnosti, zmede ali celo izmikanja spoštovanju človekovih pravic.

Človekove pravice v Ustavi niso konkretizirane (v večji meri) iz praktičnih razlogov – obsežnost določb, ki bi bile potrebne, ter dejstvo, da je postopek spreminjanja Ustave bistveno bolj zapleten kot postopek sprejemanja zakonov, zaradi česar bi jih bilo težko prilagajati spreminjajočim se družbenim razmeram. Vendar pa je potrebno upoštevati, da zaradi podobnih, praktični razlogov tudi zakonodaja in drugi splošni pravni predpisi ne morejo v celoti zaobjeti vse materije, ki bi jo terjala popolna ureditev človekovih pravic (še manj pa seveda zgolj en zakon). Vsakodnevni konkretni primeri, v katerih presojajo sodišča in upravni organi, so v pretežni meri zaradi kompleksnosti družbenih odnosov in nepredvidljivosti prihodnjih situacij še zmeraj odvisni od kreativne vloge posameznih odločevalcev (sodnikov, uradnih oseb), kar pomeni, da slednji ne le uporabljajo pravo, ki ga je postavil zakonodajalec, pač pa pravo tudi ustvarjajo.[14] Stopnjevitost prava se torej ne konča pri razmerju ustava-zakon, pač pa vključuje tudi določevalce v konkretnih primerih. Pri tem velja podobno, kot velja pri ustvarjanju zakonodaje: kolikor posameznih odločitev ni razrešil že zakonodajalec, je treba tudi pri posameznih odločitvah tehtati med načeli, ki jih predstavljajo ustavne pravice. Nadaljnje vprašanje seveda je, kdaj naj zakonodajalec »poseže« in iz prava, ki se rojeva v konkretnih primerih, urejanje določenega vprašanja prestavi na zakonodajni nivo. Najverjetneje je potrebno k odgovoru na to vprašanje pristopiti pragmatično: ko to terjajo družbene okoliščine in/ali neenotnost posameznih pristopov v praksi. V zadnjih dveh desetletjih lahko takšno situacijo – ko določenih vprašanj ni bilo (več) mogoče prepuščati sodni praksi – opazimo na primer na področju zaščite osebnih podatkov, ki je bilo zaradi novih tehnologij deležno obsežnega zakonodajnega urejanja tako na evropski kot na nacionalni ravni.

Za konec lahko torej zapišemo, da so v pravnem redu Republike Slovenije človekove pravice vsaj v določenem delu klasične obrambne (jasne, določne) pravice posameznika pred državo, zapisane v Ustavi Republike Slovenije, kar jim zagotavlja posebno težo pred posegi vsakokratne oblasti. Po drugi strani so človekove pravice temeljna načela, ki posredujejo zgolj temeljne družbene vrednote, in jih je potrebno šele ustrezno uporabiti (pretehtati njihov pomen) pri sprejemanju predpisov in posameznih odločitev. Tak pristop sicer nujno pomeni, da človekove pravice in svoboščine izgubijo dobršen del jasnosti, določnosti in objektivnosti (saj so odvisen interpretacije tistega, ki splošne ali posamične akte sprejema), po druge strani pa jim omogoča uporabo v najrazličnejših družbenih razmerjih. Idealno bi seveda bilo, če bi bilo mogoče konkretizacijo ustavnih pravic v celoti izpeljati že na ravni predpisov, vendar zaradi praktičnih omejitev, predvsem nepredvidljivosti in pestrosti družbenih situacij, v katerih je človekove pravice potrebno uveljavljati, to ni zmeraj mogoče. Vloga konkretizacije človekovih pravic in ustvarjanja prava je zato razdeljena med zakonodajalca na eni (področni zakoni, ki osredotočeno razdelajo določeno problematiko), in upravne organe in sodišča na drugi strani. Seveda pa mora zakonodajalec biti pozoren, kdaj okoliščine zahtevajo, da se določena vprašanja v zvezi s človekovimi pravicami in svoboščinami sistematično uredijo na zakonodajni ravni.

Ocenjujemo, da je predstavljeni sistem urejanja človekovih pravic po področnih zakonih in ne v enem zakonu - v osnovi ustrezen. Ker pa predlagatelj tudi ne izpostavlja posamezne pravice, ki naj bi bila v zakonodaji pomanjkljivo urejena, Ministrstvo za pravosodje v zvezi s predlogom ne načrtuje dodatnih aktivnosti, ob tem pa tudi pripominja, da je pristojno za zakonodajno urejanje le dela človekovih pravic in temeljnih svoboščin – tistih, ki izhajajo iz vsebine 37. člena Zakona o državni upravi.[15]

[1] V nadaljevanju govorimo le o človekovih pravicah, čeprav vse mutatis mutandis velja tudi za ustavne svoboščine.

[2] Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06, 47/13 in 75/16.

[3] Prim. Zobec, J., Praktična konkordanca v ustavnosodni presoji, Pravosodni bilten 32, 2011, str. 12.

[4] Kot primer pravnega načela lahko navedemo načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 – ZIUOPDVE): »Postopek je treba voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko pravilno ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba.« Navedeno načelo posamezni uradni osebi, ki vodi postopek, torej ne pove, kako naj ravna (npr. v kakšnem roku naj izda odločbo, razpiše obravnavo ipd.), pač pa la našteva vrednote/cilje, ki naj jih pri opravi dejanj v postopku zasleduje. Pravna pravila (kot nasprotje pravnih načel), pa, drugače, določajo, kako naj uradna oseba ravna: »Pisni odpravek zapisnika iz prejšnjega odstavka [zapisnik o ustni obravnavi] mora biti sestavljen v osmih dneh /…/« (10. odstavek 76. člena ZUP). Pravno normiranje določenega področja je praviloma kombinacija uporabe tako pravil kot tudi načel. Prim. Dworkin, R. M., The Model of Rules, Faculty Scholarship Series, zvezek 3609, str. 25–27.

[5] Ustavno sodišče Republike Slovenije navedeno določbo sicer interpretira široko, in sicer tako, da je človekovih pravic dopustno/potrebno omejevati ne le zaradi človekovih drugih oseb, pač pa tudi zaradi drugih ustavno dopustnih ciljev, dobrin in vrednot ter zaradi ustavno varovanega javnega interesa (Testen, F., Omejitve človekovih pravic s pravicami drugih, v: Šturm, L. (ur.), Arhar, F. et al., Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2002, str. 199).   

[6] Razlika med načeli in pravili je opisana v četrti opombi.

[7] Tako je na primer konflikt med svobodo posameznika, ki je osumljen kaznivega dejanja, in varnostjo drugih ljudi, ki je dosežena s se zoper tega posameznika odredi pripor in s tem odstrani ponovitvena nevarnost, urejen s pravili, ki določajo, da se sme osebe pripreti samo na podlagi odločbe sodišča (ki presodi, ali je to neogibno potrebno), da ima možnost pritožbe zoper odločbo o priporu ter da sme pripor trajati največ šest mesecev, če zoper njega ni vložen obtožni akt (20. člen Ustave) itn.  

[8] Ustrezno ravnovesje med različnimi človekovimi pravicami (ter človekovimi pravicami in drugimi ustavno dopustnimi cilji, dobrinami, vrednotami in javnim interesom; več o tem v peti opombi) se v ustavnopravni terminologiji označuje kot sorazmernost. Sorazmernost torej ni samostojen razlog za omejevanje človekovih pravic, pač pa le vodilo (načelo), da je pri presoji posegov države med posameznimi pravicami, ki jih poseg zadeva, potrebno najti »pravo mero«. Ali konkreten poseg načelu sorazmernosti zadosti, se presoja po merilih, ki jih samo načelo sorazmernosti ne opredeljuje. V praksi Ustavnega sodišča Republike Slovenije se sorazmernost presoja v okviru t. i. testa sorazmernosti, v skladu s katerim sodišče ugotavlja, ali je poseg države v človekove pravice potreben (ali vodi k zaščiti ali zagotavljanju določene pravice), nujen (ali zagotavljanja ali zaščite te pravice ni mogoče doseči z blažjimi posegi v druge pravice) in sorazmeren v ožjem smislu oziroma proporcionalen (ali koristi posega odtehtajo njegove negativne posledice; prim. Šturm, L., Splošno ustavno načelo sorazmernosti, v: Šturm, L. (ur.), Avbelj, M. et al., Komentar Ustave Republike Slovenije: dopolnitev komentarja – A, str. 19–20). Vendar tudi test sorazmernosti na daje objektivnega odgovora na vprašanje, ali je sorazmernost podana, pač pa predstavlja zgolj metodološki pripomoček, ki pomaga strukturirati razpravo tako, da izpostavi relevantna vprašanja. Ob tem dodajamo, da je test sorazmernosti pogost, ne pa univerzalen pristop k tehtanju (testa sorazmernosti na primer ni mogoče/smiselno uporabiti v primerih praktične konkordance, ko Ustavno sodišče ne presoja posegov države, pač pa neposredno tehta med pomenom dveh človekovih pravic).     

[9] Pri čemer je meja med eno in drugo vrsto pravnih norm pogosto težko določljiva. Prim. Dworkin, R. M., The Model of Rules, Faculty Scholarship Series, zvezek 3609, str. 28. 

[10] Prim. Novak, A., Predpostavke načela sorazmernosti v ustavnosodnem odločanju, v: Accetto, M. et at., Ustavnosodno odločanje, GV založba, 2013, str. 151-156.

[11] Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20.

[12] Več o navedeni problematiki v osmi opombi.

[13] Nadalje ta sistem »zavor in ravnovesji« dopolnjuje možnost pritožbe na Evropsko sodišče za človekove pravice. Res je sicer, da slednje ne presoja slovenske zakonodaje na abstraktni ravni in je tudi ne more razveljaviti ali odpraviti, vendar lahko preko odločitev v konkretnih primerih (kor neustavna ureditev dejansko poseže v interese posameznikov) doseže podoben učinek.

[14] Starejšo šolo pojmovne jurisprudence, ki v je odločanju v konkretnih primerih videla kot subsumcijo dejanskega stanja pod pravno normo (sodnik torej le ponovi odločitev, ki jo je sprejel že zakonodajalec), so prepričljivo nadomestili novejši pogledi, ki tudi v sodnikovem odločanju vidijo ustvarjanje prava. Prim. Pavčnik, M., Argumentacija v pravu, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, Cankarjeva založba, 2004, str. 21–30. 

[15] Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 89/07 – odl. US, 126/07 – ZUP-E, 48/09, 8/10 – ZUP-G, 8/12 – ZVRS-F, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14 in 51/16