5. 10. 2020
Odziv Ministrstva za javno upravo
Uvodoma pojasnjujemo, da je v skladu s četrtim odstavkom 42. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99 in 75/16 – UZ70a, v nadaljevanju Ustava) izrecna prepoved biti član politične stranke določena za poklicne pripadnike obrambnih sil in policije.
Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 69/08 – ZTFI-A, 69/08 – ZZavar-E in 40/12 – ZUJF, v nadaljevanju ZJU) pojem javnega sektorja opredeljuje v 1. členu in sicer tako, da v javni sektor sodijo:
- državni organi in uprave lokalnih skupnosti,
- javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi,
- druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti.
Del javnega sektorja po tem zakonu tako niso javna podjetja in gospodarske družbe, v katerih ima večinski delež oziroma prevladujoč vpliv država ali lokalna skupnost. Institucije širšega javnega sektorja (kot na primer javna podjetja in gospodarske družbe, v katerih ima večinski delež oziroma prevladujoč vpliv država) vsebinsko in organizacijsko praviloma urejajo različni področni zakoni, podzakonski predpisi ter drugi akti, sprejeti na podlagi zakona (na primer statut družbe).
Pri izbiri kandidatov za zaposlitev v javni upravi je treba slediti načelom strokovnosti, transparentnosti in enakopravnosti. V skladu z 122. členom Ustave je zaposlitev v upravnih službah mogoča samo na temelju javnega natečaja, razen v primerih, ki jih določa zakon. Na tej pravni podlagi pravila zaposlovanja javnih uslužbencev v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti ureja ZJU, ki na področju zaposlovanja postavlja predvsem dve načeli:
Javni natečaj pomeni izpeljavo načela enakopravne dostopnosti delovnega mesta za uradnike v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti. Je mehanizem, ki zagotavlja objektivnejšo izbiro uradnikov in omogoča neizbranim kandidatom pritožbo in sodno varstvo. Bistvo javnega natečaja je konkuriranje med tistimi, ki izpolnjujejo natečajne pogoje. V izbirnem postopku javnega natečaja se preizkusi usposobljenost kandidatov in izbere kandidat po vnaprej določenih merilih. Izbere se kandidat, ki se je v izbirnem postopku izkazal kot najprimernejši oziroma najbolje strokovno usposobljen za opravljanje nalog na delovnem mestu.
Kriterij strokovnosti je predpogoj tudi za imenovanje najvišjih uradnikov v državni upravi, torej uradnikov na položajih generalnih direktorjev in generalnih sekretarjev v ministrstvih, predstojnikov organov v sestavi ministrstev, predstojnikov vladnih služb in načelnikov upravnih enot. Tako pri izbiri kandidatov za zaposlitev na uradniških delovnih mestih, kot tudi pri imenovanju najvišjih uradnikov na položaje, je treba slediti načelom enakopravnosti, transparentnosti in strokovnosti. Namen veljavne pravne ureditve je zagotoviti transparentnost postopka izbire vseh uradnikov, tudi uradnikov na položajih, in s tem višjo kakovost in strokovnost državne uprave.
Za izvajanje izbire uradnikov na najvišjih uradniških položajih v skladu z Zakonom o javnih uslužbencih skrbi uradniški svet, ki je pristojen tudi za določitev standardov strokovne usposobljenosti, meril za izbiro in metod preverjanja usposobljenosti kandidatov za položajna uradniška delovna mesta. Položajnega uradniškega delovnega mesta ni mogoče zasesti brez predhodnega javnega natečaja in postopka pred posebno natečajno komisijo. V skladu z veljavno ureditvijo na najvišja položajna uradniška delovna mesta ne sme biti imenovan nekdo, za katerega je bilo ugotovljeno, da ni strokovno primeren oziroma nekdo, ki ne izpolnjuje pogojev za zasedbo položaja, določenih v aktu o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest. Končna izbira je prepuščena funkcionarju, ki med kandidati, primernimi za položaj, izbere tistega, ki je po njegovi presoji najprimernejši. Funkcionar lahko vselej oceni, da nobeden od predlaganih kandidatov ni primeren za določen položaj.
Standardi strokovne usposobljenosti z merili za izbiro in metodami preverjanja usposobljenosti uradnikov na položajih v državni upravi, ki jih je sprejel uradniški svet na sejah dne 8.11.2010, 9.12.2013 in 11.4.2016 posebnim natečajnim komisijam služijo kot pripomoček oziroma orodje v postopku presoje primernosti kandidatov, hkrati pa zagotavljajo enoten pristop k selekcioniranju kandidatov. Standardi strokovne usposobljenosti so razdeljeni v dva poglavitna sklopa, vsak sklop pa na nadaljnja dva elementa:
- sklop: Izkušnje in managerske sposobnosti
a.) obseg in kakovost delovnih in vodstvenih izkušenj ter sposobnost vodenja in upravljanja
b.) vrednost vizije razvoja organizacijske enote ali organa - sklop: Strokovna znanja
c.) poznavanje področja dela ter razumevanje poslanstva in vloge organizacijske enote ali organa v sistemu
č.) poznavanje načrtovanja in rabe virov.
Prav tako je uradniški svet edini pristojen za imenovanje posebnih natečajnih komisij, ki v posebnem natečajnem postopku za vsak primer posebej ugotavljajo, kateri kandidati izpolnjujejo pogoje za položaj in kateri kandidati so glede na svojo strokovno usposobljenost primerni za določen položaj. Predstojnik kot predlagatelj posebnega javnega natečaja uradniškemu svetu predlaga začetek posebnega javnega natečaja. Uradniški svet v skladu z drugim odstavkom 178. člena ZJU s posebnim sklepom imenuje posebno natečajno komisijo. Praviloma je posebna natečajna komisija tričlanska in jo sestavljajo predsednik in dva člana oziroma največ petčlanska (predsednik in štirje člani).
Vse prijave za položaje iz pristojnosti uradniškega sveta se zbirajo v Ministrstvu za javno upravo. Sestavni deli prijave in njihova vsebina so določeni v besedilu razpisa in v Standardih strokovne usposobljenosti. Po izteku roka za prijave Ministrstvo za javno upravo ugotovi, kateri kandidati na podlagi predloženih prijav izpolnjujejo pogoje za opravljanje dela, in ali so prijave pravočasne in popolne. Strokovna služba pristojnega ministrstva o procesnih predpostavkah in izpolnjevanju pogojev sestavi pregled v obliki tabele, ki ga skupaj z vsemi popolnimi in pravočasnimi prijavami kandidatov posreduje članom posebne natečajne komisije. V izbirni postopek posebnega javnega natečaja se uvrstijo vsi kandidati, ki so pravočasno poslali popolno prijavo in iz nje izhaja, da izpolnjujejo pogoje posebnega natečaja. V izbirnem postopku se preizkusi strokovna usposobljenost kandidata za opravljanje nalog uradnika na položaju s preučitvijo dokumentacije, ki jo je kandidat predložil v izbirnem postopku in z razgovorom s kandidatom, in sicer na podlagi Standardov strokovne usposobljenosti. Posebna natečajna komisija oceni, kateri kandidati, ki izpolnjujejo pogoje, so glede na izpolnjevanje Standardov strokovne usposobljenosti primerni za zasedbo določenega položaja. Pri tem ocenjuje izkušnje in menedžerske sposobnosti ter strokovna znanja kandidata.
Kandidate, ki izpolnjujejo natečajne pogoje in ki so glede na Standarde strokovne usposobljenosti primerni za položaj, se po abecednem redu uvrsti na seznam, ki ga predsednik posebne natečajne komisije posreduje predstojniku organa, ki je začel postopek javnega natečaja. Navedenim kandidatom in kandidatom, ki se ne uvrstijo na seznam, ker po oceni posebne natečajne komisije glede na izpolnjevanje Standardov strokovne usposobljenosti niso primerni za položaj, posebna natečajna komisija v skladu s prvim odstavkom 64. člena ZJU izda poseben sklep. V obrazložitvi sklepa o primernosti oziroma neprimernosti kandidata se vključi tudi obrazložitev ocene kandidata, ki je vsebovana v ocenjevalnem listu. Zoper navedene sklepe kandidati nimajo pravice do pritožbe, lahko pa sprožijo upravni spor pred pristojnim upravnim sodiščem.
S seznama primernih kandidatov funkcionar, ki mu je uradnik na položaju odgovoren, po lastni presoji izbere kandidata, ki je po njegovi presoji najprimernejši in ga bodisi sam imenuje (če gre za načelnika upravne enote) bodisi predlaga vladi v imenovanje (če gre za katerikoli drug položaj iz četrtega odstavka 60. člena ZJU). Če predstojnik oceni, da noben od kandidatov s seznama ni primeren za zasedbo položajnega delovnega mesta, lahko na podlagi drugega odstavka 64. člena ZJU zahteva od uradniškega sveta, da postopek ponovi ali pa, upoštevaje določila 178. člena ZJU, sam imenuje posebno natečajno komisijo.
Položajnega uradniškega delovnega mesta po ZJU torej ni mogoče zasesti brez predhodnega javnega natečaja in postopka pred posebno natečajno komisijo. Končna izbira je resda prepuščena funkcionarju, ki med kandidati, primernimi za položaj, izbere tistega, ki je po njegovi presoji najprimernejši, funkcionar pa lahko vselej oceni, da nobeden od predlaganih kandidatov ni primeren za določen položaj. Bistveno je, da v skladu z veljavno ureditvijo na najvišja položajna uradniška delovna mesta ne sme biti imenovan nekdo, za katerega je bilo ugotovljeno, da ni strokovno primeren in seveda še manj nekdo, ki ne izpolnjuje osnovnih pogojev za zasedbo položaja, določenih v aktu o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest.
V skladu z 2. členom Zakona o sistemu plač v javnem sektorju ( Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11 – ORZSPJS49a, 27/12 – odl. US, 40/12 – ZUJF, 46/13, 25/14 – ZFU, 50/14, 95/14 – ZUPPJS15, 82/15, 23/17 – ZDOdv, 67/17 in 84/18) so funkcionarji osebe, ki so pridobile mandat za izvrševanje funkcije:
- s splošnimi volitvami (poslanec, župan, občinski svetnik),
- z izvolitvijo ali imenovanjem v Državnem zboru Republike Slovenije (minister, varuh človekovih pravic) ter
- druge osebe, ki jih skladno z zakonom kot funkcionarje izvolijo ali imenujejo nosilci zakonodajne, izvršilne (državni sekretar) ali sodne oblasti in župani.
Pojasnjujemo, da funkcionarji, ki so na zgoraj naveden način pridobili mandat za izvrševanje funkcije, niso javni uslužbenci in v sistem javnih uslužbencev ne sodijo.
Vlada Republike Slovenije ocenjuje, da je veljavna ureditev glede imenovanja uradnikov na najvišje položaje v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti ustrezna, da posamezni organi pri vodenju postopkov kadrovanja delujejo transparentno in zakonito, poleg tega pa veljavna ureditev omogoča tudi ustrezno pravno varstvo neizbranim kandidatom, v katerem se preveri zakonitost vodenja natečajnega postopka in pravilnost izbire.
V zvezi s ponovno uvedbo državnega izpita iz javne uprave pojasnjujemo, da je uvedba povezana s spremembo zakona in sicer ZJU, pri čemer sprememba tega zakona trenutno ni v programu dela Vlade Republike Slovenije. Dosedanja praksa je pokazala, da se ustrezna raven strokovnosti javnih uslužbencev ne zagotavlja zgolj s preverjanjem znanja na strokovnih izpitih, ampak predvsem s permanentnim usposabljanjem in izpopolnjevanjem. Zaradi tega je potrebno dati poudarek usposabljanju, pri novo zaposlenih javnih uslužbencih pa tudi uvodnemu seznanjanju z vsebinami, ki so bile včasih predmet strokovnega izpita za imenovanje v naziv.
Obvezno usposabljanje za imenovanje v naziv določa 89. člen ZJU.Po imenovanju v naziv mora javni uslužbenec najpozneje v enem letu od sklenitve pogodbe o zaposlitvi opraviti usposabljanje, na katero ga napoti predstojnik, in ki zajema naslednje vsebine:
- ustavna ureditev,
- sistem zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti ter razmerja med njimi,
- lokalna samouprava,
- sistem javnih financ,
- ureditev institucij Evropske unije in njenega pravnega sistema,
- upravni postopek in upravni spor in
- poslovanje organov javne uprave.
Udeležba na usposabljanju iz navedenih vsebin je za javne uslužbence obvezna in šteje med redne delovne obveznosti.
Odziv Ministrstva za pravosodje
Ministrstvo za pravosodje se z navedenimi načeli za izbiro kandidatov strinja in jih uveljavlja v vseh postopkih s svojega delovnega področja, prav tako pa navedena načela uveljavlja v zakonodaji s svojega delovnega področja. Poleg pogojev kompetentnosti, strokovnosti, ustrezne izobrazbe in izkušenj ter potrebnih posebnih znanj, je ministrstvo kot dodaten pogoj za imenovanje na funkcijo sodnika, tožilca in za funkcionarje Komisije za preprečevanje korupcije določilo osebnostno primernost.
Po mnenju ministrstva veljavna javno-uslužbenska zakonodaja že sedaj predpisuje upoštevanje večine načel, ki jih je v predlogu navedel predlagatelj, na njihovo praktično izvajanje pa ministrstvo nima neposrednega vpliva. Posredno ministrstvo na izvajanje navedenega vpliva tako, da preko področne zakonodaje krepi nadzorne institucije in institucije pregona in sojenja, da pravočasno odkrijejo morebitne anomalije v sistemu (Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije, ki ureja delovanje Komisije za preprečevanje korupcije, Zakon o kazenskem postopku, Zakon o sodiščih, Zakon o državnem tožilstvu).
Glede dela predloga, ki se nanaša na prepoved opravljanja vodstvenih funkcij v javni upravi in podjetjih v državni lasti članom političnih strank še dve leti po preteku mandata, pojasnjujemo, da je članstvo v političnih strankah sicer lahko ovira za nekatere zaposlitve v javnem sektorju (npr. Policija in Slovenska vojska), vendar mora biti takšna prepoved posebej utemeljena. Splošna prepoved bi prekomerno posegla v svobodo dela, ki jo določa 49. člen Ustave RS. Članstvo v politični stranki namreč ni pridobitna dejavnost, kar pomeni, da bi članom s takšno prepovedjo posameznikom, ki so člani političnih strank, onemogočili delo v javnem sektorju (vsaj na vodstvenih položajih).
Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije za funkcionarje ureja prepoved članstva in dejavnosti (27. člen) ter nezdružljivost opravljanja funkcije (26. člen). Instituta sta po našem mnenju ustrezno urejena, da preprečujeta nasprotja interesov, ki bi škodljivo vplivala na delovanje države. Posebne ureditve nezdružljivosti funkcij imajo tudi nekateri področni zakoni; s tem se interesi javnega sektorja dodatno varujejo pred nasprotjem interesov (npr. Zakon o poslancih, Zakon o lokalni samoupravi, Zakon o računskem sodišču itd.). Ureditev je ustrezna in po mnenju ministrstva ne zahteva sprememb.