4. 8. 2020
Odziv Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti
Pokojninsko in invalidsko zavarovanje v Republiki Sloveniji temelji na zavarovalniškem principu, kar v osnovi pomeni, da je pravica do pokojnine pravica iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki izhaja iz minulega dela in temelji na prispevkih, plačanih v času aktivne dobe zavarovanca. Dolžina dopolnjene pokojninske dobe pogojuje višino odstotka, ki se uporabi za odmero pokojnine. Višina vplačanih prispevkov je odvisna od višine osnove, kar pomeni, da mora oseba z višjo osnovo plačati tudi višje prispevke. Želeli pa bi tudi poudariti, da pokojninsko in invalidsko zavarovanje temelji na zavarovalniškem principu, kar v osnovi pomeni, da se pravica do pokojnine in druge pravice iz naslova minulega dela priznavajo na temelju vplačanih prispevkov in minulega dela ter da mora obstajati sorazmernost med vplačanimi prispevki in prejemki iz sistema.
Ob tem pa je potrebno dodati, da sistem pokojninskega zavarovanja v RS vendarle ni čisti »zavarovalniški« sistem, temveč gre za sistem, ki temelji tudi na načelih vzajemnosti in solidarnosti. Načelo intrageneracijske solidarnosti oziroma redistribucije naš pokojninski sistem zagotavlja z omejitvijo najvišje pokojninske osnove oz. osnove za odmero pokojnine, kar posledično pomeni pri osebah z višjimi dohodki drastično nižjo nadomestitveno stopnjo ob hkratnem dejstvu, da osnova za plačilo prispevkov ni omejena. Sedanja ureditev je predvsem posledica dejstva, da je v sistemu močno prisoten sistem solidarnosti med posamezniki oziroma redistribucije znotraj posamezne generacije, ki je sicer značilen za socialne transferje, kar pa pokojnine seveda niso. V sistemu so tako vgrajene vertikalna solidarnost med generacijo aktivnih in upokojenih (prispevki so obvezni in proporcionalni glede na prispevno osnovo; zavarovanci z višjimi plačami oziroma dohodki plačujejo prispevke od osnov, ki navzgor niso omejene, medtem ko se njihove pravice limitirajo z določitvijo najvišje pokojninske osnove), horizontalna solidarnost med upokojenci (maksimalno razmerje med pokojninami za enako dolgo dobo zavarovanja 1:4) in solidarnost med upokojenci, ki so se upokojili v različnih obdobjih.
Na gmotni položaj upokojencev tako neposredno vplivajo odmera pokojnine od najnižje oziroma najvišje pokojninske osnove in najnižja pokojnina v višini 29,5 odstotkov najnižje pokojninske osnove. Z ZPIZ-2 je določenim zavarovancem zajamčena odmera od najnižje pokojninske osnove, če starostna pokojnina s pripadajočimi uskladitvami v letu uveljavitve pravice, odmerjena glede na dopolnjeno pokojninsko dobo od zavarovančeve pokojninske osnove, ne dosega zneska starostne pokojnine za enako pokojninsko dobo, odmerjenega od najnižje pokojninske osnove. Od najvišje pokojninske osnove, ki je štirikratnik najnižje, se pokojnina odmeri, če starostna pokojnina s pripadajočimi uskladitvami v letu uveljavitve pravic odmerjena glede na pokojninsko dobo od zavarovančeve pokojninske osnove, preseže znesek starostne pokojnine za enako pokojninsko dobo, odmerjene od najvišje pokojninske osnove.
Načeli vzajemnosti in solidarnosti sta tako načeli, ki posameznikom, ki so sicer 40 let vplačevali v sistem, vendar pa so imeli v svojem aktivnem obdobju zelo nizke plače, zaradi česar s svojimi vplačili ne bi dosegli niti minimalne pokojnine, omogoča, da se upokojijo z dostojno pokojnino, odmerjeno od najnižje pokojninske osnove, ki pri teh posameznikih nastopa v funkciji socialnega korektiva. Zaradi načela solidarnosti ali redistribucije se tem zavarovancem torej zagotavljajo višje pravice, kot bi jim pripadale glede na pokojninsko dobo in višino plačanih prispevkov. Za razliko, ki jo te osebe prejmejo med pokojnino, ki bi ustrezala njihovim prispevkom in pokojnino, ki jo garantira obvezni (javni) pokojninski sistem, je potrebno zagotoviti finančna sredstva, ki gredo deloma v škodo posameznikom, ki so 40 let plačevali prispevke, ki presegajo najvišjo pokojninsko osnovo, deloma pa v breme države, torej aktivne generacije. Ker je v slovenskem javnem pokojninskem sistemu višina pokojnine z zakonom omejena tako navzdol kot navzgor in je najvišja pokojnina preko najvišje pokojninske osnove limitirana s 4-kratnikom najnižje pokojninske osnove, se vsa finančna sredstva, ki jih ti posamezniki s prispevki preplačajo, prerazporedijo znotraj sistema in z vidika posameznika nastopajo kot davčni odtegljaj. Ker pa ne glede na navedeno še vedno zmanjka finančnih sredstev za izplačilo vseh pravic, ki se financirajo iz javnega pokojninskega sistema, razliko doplača država. Osebe z višjimi dohodki, ki bi glede na kriterije imele pokojnino višjo od maksimalno določene, prejmejo torej pokojnino v maksimalno določeni višini, torej manj, kot bi prejemali, če bi bila pokojnina odvisna zgolj od plačila prispevkov. Na ta način v skladu s solidarnostnim načelom zagotavljajo sredstva za osebe z nižjimi dogodki tekom aktivne dobe, kar prispeva k višji socialni varnosti upokojencev. Sistem obveznega pokojninskega zavarovanja je tako tudi solidarno naravnan, vendar pa ne gre spregledati, da gre vendarle za sistem na podlagi zavarovanja, v katerem mora biti do določene mere spoštovana tudi višina prispevka posameznika med aktivno dobo.
Ustavno sodišče RS je v svoji odločbi št. Up-360/05 (z dne 2.10.2008, Uradni list RS, št. 113/08 odlUS XVII, 85) o bistvu ali jedru pravice do pokojnine podalo stališče, da gre pri pravici do pokojnine za pravico posameznika, da na podlagi plačanih prispevkov in ob izpolnjenih razumnih pogojih pridobi in uživa pokojnino, ki mu zagotavlja socialno varnost. Glede vsebine ustavno varovanega jedra pravice do pokojnine torej ni dvoma, da gre pri pokojnini za pričakovano pravico na podlagi vplačanih prispevkov, ki bo upokojencu v starosti nadomeščala plačo in zagotavljala določeno življenjsko raven.
Pravico do pokojnine, ki jo sicer prvi odstavek 50. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava) izrecno določa kot del pravice do socialne varnosti, Ustava v celoti prepušča zakonskemu urejanju. Vendar iz Ustave kljub temu izhaja, da mora pravica do pokojnine primarno temeljiti na zavarovalnem principu. V tem smislu je pokojnina premoženjska pravica, ker je predvsem odvisna od trajanja in višine plačevanja prispevkov. To pomeni, da mora pokojnina v določeni meri zagotavljati kontinuiteto življenjskega standarda, ki ga je imel zavarovanec v aktivni dobi (dohodkovna varnost), saj se mu s pokojnino v določenem deležu (sorazmerno) nadomešča dohodek, od katerega so se plačevali prispevki za pokojninsko zavarovanje. Ker pa Ustava opredeljuje pokojninsko zavarovanje kot vrsto socialnega zavarovanja, so v sistemu ustavno dopustni tudi elementi vzajemnosti oziroma solidarnosti. Kljub temu da ima pravica do pokojnine zlasti premoženjskopravno naravo, pa to ne pomeni, da Ustava zagotavlja pokojnino v določeni višini. Vendar pa morajo, ob izpolnjenih vsakokratnih zakonskih pogojih, najnižje pokojnine zagotavljati socialni minimum, ki ne pomeni le življenjskega minimuma za preživetje, kot se zagotavlja z dajatvami iz sistema socialnega varstva, temveč morajo pokojnine upokojencem zagotavljati določeno življenjsko raven (v nadaljevanju: primerna pokojnina) glede na njihovo delo in plačevanje prispevkov v času njihove aktivne dobe. V obveznem pokojninskem socialnem zavarovanju, kot ga imamo v Sloveniji, je, kot že omenjeno, temelj pokojnine vezanost na plačila prispevkov, ki zagotavljajo višje prejemke, kot veljajo za socialnovarstvene pomoči.
Pojasnjujemo še, da je ZPIZ-2C za upokojence, ki so se upokojili s t.i. polno pokojninsko dobo uvedel institut zagotovljene pokojnine. Znesek le-te znaša z zadnjo uskladitvijo 555,76 EUR in je z vidika pokrivanja stroškov za preživljanje ter dostojnega preživljanja zasluženega pokoja seveda nesprejemljiva, vendar pa presega znesek osnovnega zneska minimalnega dohodka. Kljub temu pa je potrebno poudariti, da je sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja zavarovalni sistem, kjer se pravice priznavajo na podlagi dopolnjene pokojninske dobe, ter predvsem od višine plače, od katere je posameznik plačeval prispevke. V kolikor so bili prihodki upokojenca v aktivni dobi nizki, je tudi odmera pokojnine posledično relativno nizka. Vseeno pa pokojninski in invalidski sistem v RS močno zaznamuje načelo solidarnosti, ki se kaže prav v primerih odmere pokojnine upokojencev z najnižjimi prihodki. Institut odmere pokojnine od najnižje pokojninske osnove zagotavlja upokojencem, ne glede na dopolnjeno pokojninsko dobo, odmero pokojnine od zakonsko določene najnižje osnove, kar pomeni višjo pokojnino, kot bi jo upokojenec prejel samo na podlagi upoštevanja njegovih dejanskih plač. Kot že omenjeno pa je ZPIZ-2C uvedel institut zagotovljene pokojnine za upokojence s polno pokojninsko dobo, ki pa žal še vedno ne dosega praga revščine, presega pa znesek osnovnega minimalnega dohodka. Pojasnjujemo še, da se je od leta 2017 zagotovljena pokojnina zvišala že za več kot 11 %.
Naj ob koncu še pojasnimo, da je bil precejšen korak k zagotavljanju dostojnejših pokojnin narejen že z zadnjo spremembo ZPIZ-2G, na podlagi katere se zvišuje odstotek za odmero pokojnine za moške, prav tako pa se je zaustavilo padanje odmernega odstotka za ženske. Vseeno bi bilo potrebno v prihodnosti sprejeti določene spremembe v pokojninskem sistemu, ki pa morajo biti premišljene, in ne smejo vzpostaviti nesorazmernih razlik med upokojenci z različno dopolnjeno pokojninsko dobo, morajo pa ohranjati ustrezna razmerja med upokojenci glede na višino plačanih prispevkov, prav tako pa čezmerno ne smejo obremenjevati aktivne generacije. Naj ob tem pojasnimo tudi, da je ob tem, da je treba stmeti k čim večji socialni varnosti upokojencev, hkrati potrebno skrbeti tudi za dolgoročno vzdržnost pokojninske blagajne. Ključna rešitev za zagotavljanje višjih pokojnin pa je predvsem v zmožnosti zagotovitve gospodarskega okolja, ki bi omogočal dejavnosti z višjo dodano vrednostjo in s tem višje plače, ki so osnova za odmero pokojnin.
Daljše trajanje življenja zahteva tudi daljše trajanje delovne aktivnosti, vendar simulacije podaljševanja upokojitvene starosti ali pokojninske dobe kažejo, da bodo poleg teh potrebni še drugi ukrepi za izboljšanje dolgoročne vzdržnosti pokojninskega sistema v Sloveniji.