5. 9. 2014
Odziv Ministrstva za finance
Uvodoma opozarjamo na eno temeljnih proračunskih načel, ki izhaja iz Zakona o javnih financah (ZJF) kot krovnega zakona, ki ureja sistem javnih financ v Republiki Sloveniji – t.j. načelo celovitega pokrivanja (nenamenskosti) oz. integralnosti proračuna. Le-to določa, da vsi prejemki proračuna služijo za pokrivanje vseh izdatkov, razen izjemoma (pojasnilo sledi v nadaljevanju). S tem se želi onemogočiti neposredno ali avtomatično vezanje določenih prejemkov proračuna na določene izdatke in s tem preprečiti, da bi bili samo nekateri neposredni proračunski uporabniki upravičeni do določenih – že vnaprej rezerviranih – prejemkov. Z dosledno izpeljavo tega načela se tudi ohranja pravica zakonodajalca, da odloča o izdatkih proračuna. To pa ne ovira resornega ministrstva (v konkretnem primeru Ministrstva za infrastrukturo in prostor) ali občine, da ob pripravi vsakoletnega proračuna v svojem finančnem načrtu načrtuje ustrezen obseg pravic porabe za financiranje investicij v prometno infrastrukturo, za katere oceni, da so prioritetne. Seveda pa imajo zakonske obveznosti najvišjo prioriteto pri načrtovanju izdatkov.
Določene izjeme od načela integralnosti so vendarle utemeljene, zato nekatere tovrstne namene določa že ZJF, za ostale dopustne izjeme pa napotuje na zakon, ki ureja izvrševanje proračuna (ZIPRS). Tako veljavni ZIPRS med drugim določa, da se prihodki od letne dajatve za uporabo vozil v cestnem prometu že sedaj uporabljajo za izvedbo investicij in vzdrževanj v javno prometno infrastrukturo. Poleg teh je za investicije v prometno infrastrukturo namenjenih še nekaj (po obsegu manjših) prihodkov državnega proračuna – npr. uporabnina, ki jo prevozniki plačujejo za uporabo javne železniške infrastrukture, del prihodkov od obremenitve s stavbno ali služnostno pravico stvarnega premoženja države, koncesijska dajatev Luke Koper. V zvezi s pobudo, da se »sredstva od pobranih dajatev za uporabo motornih vozil v cestnem prometu… najprej uporablja za ceste, če pa kaj ostane, pa lahko tudi za železnice« ter predhodno pojasnjeno zakonsko ureditvijo porabe teh sredstev dodatno pojasnjujemo še, da t.i. »cross-financing« oz. načelo »onesnaževalec plača« izhaja iz direktiv EU, sprejetih ravno z namenom spodbujanja preusmerjanja prometa od tistega, ki najbolj onesnažuje okolje, k tistemu, ki ima manj tovrstnih vplivov – torej v danem primeru s cest na železnice.
Nadalje Zakon o trošarinah določa, da so trošarine prihodek državnega proračuna. Enako velja za DDV, pa tudi davek na motorna vozila, dodatni davek na motorna vozila in dodatni davek na vodna plovila, davek od vodnih plovil pa v skladu z Zakonom o davku na vodna plovila pripada občinam, v katerih imajo prebivališče zavezanci za davek. Nobena od navedenih dajatev ni opredeljena kot namenska, ampak se namenja kot fiskalni prihodek državnega oziroma občinskega proračuna, s katerim nato država oziroma občina upravljata v skladu s potrebami.
Poleg tega pojasnjujemo, da obseg virov trošarin v železniškem in letalskem prometu – zaradi delne oz. popolne oprostitve trošarine z zakonom določene rabe goriv, količinsko nizke porabe goriv ter višine trošarine – ne zadošča za investicije v infrastrukturo. V železniškem prometu je namreč upravičencem povrnjenih 50% trošarine za gorivo, ki je uporabljeno za pogon motornih tirnih vozil, medtem ko raba električne energije sicer trošarinsko ni oproščena, so pa tudi sami prihodki iz naslova trošarine za porabljeno električno energijo zelo nizki. V letalskem prometu pa je raba goriv za poslovno rabo letal trošarine oproščena, prav tako je nizek obseg prihodkov iz naslova trošarin za gorivo za letala za zasebne namene, in sicer zaradi majhne količine goriva, od katere se obračuna trošarina. Podobno lahko ugotovimo glede prihodkov iz naslova obdavčitve motornih vozil in prihodkov od davka na vodna plovila – višina le-teh je namreč glede na potrebni obseg sredstev za investicije in vzdrževanje infrastrukture tako rekoč zanemarljiva.
Povzamemo lahko, da zgolj z določitvijo namenskosti navedenih dajatev ne bi bilo možno zagotoviti dovolj sredstev za predlagane namene. Poleg tega bi bila s povečanjem skupnega obsega namenskih prihodkov v celotnem proračunu močno oslabljena fleksibilnost tako pri načrtovanju predlgoa proračuna kot tudi pri njegovem izvrševanju ter upravljanju s proračunom kot celoto, saj tovrstnih sredstev ne bi bilo možno porabiti za financiranje drugih izdatkov, ki bi se izkazali za nujnejše. Prav tako – zlasti v sedanji javnofinančni situaciji – nikakor ni zanemarljiv vpliv namenskih prihodkov na deficit proračuna. Skladno z določbami ZJF in ZIPRS se namreč določen delež neporabljenih namenskih sredstev iz preteklega leta ob pričetku novega proračunskega leta prenese v proračun le-tega.