28. 7. 2014
Komentar Urada za komunicranje
Ministrstvo za notranje zadeve je predlog podprlo. Ko bo oblikovana nova vlada, bomo predlog (znova) poslali pristojnemu ministrstvu in jih prosili za začetek postopkov za realizacijo predloga.
Odziv Ministrstva za notranje zadeve
V mnenje smo prejeli predlog za spremembo volilne zakonodaje v Sloveniji v smislu, da se za kandidate na evropskih, državnih ali lokalnih volitvah uvedeta dva pogoja za kandidiranje na volitvah, in sicer nekaznovanost ter poravnane davčne obveznosti kandidatov. Mnenje predlagatelja je, da ni primerno, da oseba, ki se je prekršila zoper pravni red ali ni poravnala svojih davčnih obveznosti, kandidira na volitvah vse dokler trajajo pravne posledice kazenske ovadbe oziroma dokler takšna oseba ne poravna vseh zapadlih davčnih obveznosti. V obeh primerih gre po predlagateljevem mnenju za omejevanje ustavno zagotovljene pasivne volilne pravice, torej pravice biti voljen, vendar pa je po njegovem mnenju takšno omejevanje skladno z ustavnopravnim načelom sorazmernosti, ki dopušča omejevanje ustavnih pravic posameznikov v kolikor je to nujno zaradi varstva pravic drugih. Glede potrdila o nekaznovanosti predlagatelj meni, da se tak dokument vse pogosteje zahteva pri novih zaposlitvah, zato se mu ne zdi nič spornega, da bi takšno potrdilo morali predložiti tudi kandidati na volitvah. Kar pa zadeva davčne obveznosti predlagatelj meni, da bi bil primeren enostaven kriterij, da bi morale osebe, ki želijo kandidirati na volitvah predložiti potrdilo o poravnanih davčnih obveznostih. Prepričan je, da bi uvedba takšnih zahtev za kandidate na volitvah povečala zaupanje ljudi v politiko in kredibilnost politike na splošno.
Ker volivci volijo predstavnike v parlamentu na volitvah, je bistvenega pomena, da se določi, kdo ima pravico voliti in kdo ima pravico kandidirati na volitvah. Ne glede na to, da so načela splošne in enake volilne pravice, tajnega in svobodnega glasovanja na neposrednih volitvah opredeljena kot temeljni kamen evropske demokratičnosti, je priznanje pravice posameznikom da volijo podvrženo določenim omejitvam. Za pasivno volilno pravico načeloma ne smejo biti predpisani strožji pogoji v primerjavi z aktivno volilno pravico. Praksa v različnih ureditvah kaže na to, da ni zagotovljena popolna enakost aktivne in pasivne volilne pravice. Pasivna volilna pravica je strožje določena kot aktivna, ker se poleg aktivne volilne pravice lahko za opravljanje določene voljene funkcije zahtevajo še druge, posebne sposobnosti kandidata. Iz tega sledi, da osebe z omejeno pasivno volilno pravico lahko v osnovi razdelimo na dve skupini: popolnoma volilno nesposobne osebe in osebe zgolj z omejeno pasivno volilno pravico. Ker je volilna pravica temeljnega pomena za izpeljavo načela ljudske suverenosti, jo vse države v bistvenem urejajo že v ustavi, zato morajo biti tudi omejitve volilne pravice praviloma urejene z ustavo. Če ne drugače, vsaj tako, da ustava nakazuje na zakon, ki bo podrobneje uredil to materijo[1].
Pasivno volilno pravico je po navedbah ustavnega pravnika, dr. Saše Zagorca možno omejiti tako, da se npr. določi[2]:
- starost kandidata, ki je določena strožje kot za aktivno volilno pravico
- da ima kandidat prebivališče že določen čas na ozemlju države, da je rojen na ozemlju države oziroma da je kandidat državljan države že določen čas ali celo od rojstva
- da kandidat nima dvojnega državljanstva ali ni dal prisege drugi državi
- da kandidat ne sme biti obsojen za kaznivo dejanje
- da kandidat ne sme storiti volilnih prekrškov
- da nad kandidatom ni uveden stečaj
- da kandidat ne sme biti član obrambnih ali policijskih sil, itd.
Ker se predlagatelj v predlogu osredotoča na omejitev pasivne volilne pravice zaradi kaznivega dejanja in neporavnanih davčnih obveznosti, v nadaljevanju pojasnjujemo ta dva vidika omejitve pasivne volilne pravice.
Vprašanje neizvoljivosti zaradi kršitev temeljnih norm obnašanja v družbi je primerjalnopravno najpogostejša omejitev pasivne volilne pravice in praviloma urejena že z ustavo, podrobneje pa z zakonom. Neizvoljivost zaradi obsodbe za kaznivo dejanje sodi v posebno skupino pravnih posledic obsodbe in je ponavadi vezana le na določena najhujša kazniva dejanja, pri čemer mora biti izrečena nepogojna zaporna kazen, ob dodatni zahtevi, da mora biti dejanje storjeno naklepno.
Skupina poslank in poslancev, s prvopodpisanim poslancem Rihardom Branisljem je februarja 2013 v obravnavo v Državni zbor Republike Slovenije posredovala predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v državni zbor[3]. Predlog zakona določa tudi omejitve pasivne volilne pravice v primeru storitve kaznivega dejanja. Predlagane rešitve so bile usklajene tudi s sočasno predlaganimi spremembami in dopolnitvami Zakona o poslancih, Zakona o državnem svetu, Zakona o volitvah predsednika republike, Zakona o lokalnih volitvah, Zakona o lokalni samoupravi in Zakona o vladi (primer Mr. Muscolo). Postopek obravnave predloga zakona se je zaključil po drugi obravnavi matičnega delovnega telesa Državnega zbora.
Kar pa zadeva neporavnane davčne obveznosti oziroma osebnega stečaja kandidata, pa pojasnjujemo, da npr. Združeno kraljestvo in Irska za takšne primere določata omejitev pasivne volilne pravice. Po eni strani bi lahko rekli, da gre za omejitev, ki temelji na premoženjskem cenzusu, kar bi bilo sicer prepovedano v skladu z načelom enake volilne pravice ne glede na osebne okoliščine. Po drugi strani pa je upravičeno prevladalo stališče, da oseba, ki ni zmožna upravljati lastnih finančnih zadev, še toliko bolj ne more biti sposobna upravljati javnih zadev kot predstavnik ljudstva. Drugi razlog za omejitev je tudi v tem, da se osebnemu dolžniku omeji poslovna sposobnost, kar ga dejansko omejuje ali celo onemogoča pri opravljanju predstavniške funkcije.
Slovenska ureditev glede omejevanja pasivne volilne pravice na volitvah v državni zbor stoji na stališču, da morata biti aktivna in pasivna volilna pravica čim bolj izenačeni, če ni posebnih, prepričljivih razlogov za omejevanje pasivne pravice. Ustava dopušča zakonsko urejanje prepovedi kandidiranja na volitvah v državni zbor. Vsekakor bi bilo primerno razmisliti o tem, da se možnost kandidiranja omeji tistim osebam, ki so se pregrešile zoper temeljne vrednote v družbi in bile za to tudi pravnomočno obsojene. Le-to bi bilo po našem mnenju potrebno smiselno celovito urediti bodisi z novim zakonom ali v okviru obstoječega Zakona o funkcionarjih v državnih organih, pri čemer bi se jasno določili kriteriji tako za pridobitev funkcije kot njeno prenehanje (vidiki vstopa in izstopa iz sistema). Kandidati, ki kandidirajo na lokalnih, državnozborskih ali evropskih volitvah bi po našem mnenju morali izpolnjevati vsaj minimalne pogoje (npr.pogoj nekaznovanosti), ki veljajo za javne uslužbence.
Glede na navedeno menimo, da je predlog št. 5967-215 primeren za nadaljnjo obravnavo.
[2] Mag. Saša Zagorc: Omejitve pasivne volilne pravice na volitvah poslancev Državnega zbora, Zbornik znanstvenih razprav, LXVI.letnik, 2006, stran 340-343
Odziv Ministrstva za javno upravo dne 13. 1. 2020
Ministrstvo za javno upravo poudarja, da je za tako pomembne spremembe volilne zakonodaje potrebno široko politično soglasje in praviloma koalicijski partnerji vsakokratne vlade takšne spremembe napovedo v koalicijskih pogodbah. Za lažje razumevanje mnenja MJU iz leta 2014 navajamo dva predloga novel ZVDZ iz mandatov dveh preteklih Vlad, katerih pomembne rešitve so bile tudi omejitve pasivne volilne pravice.
V mandatu mag. Alenke Bratušek (20. 3. 2013 - 18. 9. 2014) je bila leta 2013 v zakonodajni postopek s strani poslancev (prvopodpisani Rihard Braniselj) vložena novela ZVDZ-C (EPA: 0977 – VI). Poglavitna rešitev predloga zakona je bila zaostritev pogojev za nastop funkcij poslancev. Skupaj s predlaganimi spremembami drugih zakonov bi te pogoje izenačili tudi za nastop funkcij predsednika republike, predsednika vlade, ministrov, državnih sekretarjev, državnih svetnikov, županov in občinskih svetnikov. Za vse naštete funkcionarje so predlogi sprememb posameznih zakonov določili enake vstopne pogoje:
- polnoletnost,
- poslovno sposobnost,
- neobstoj pravnomočne obsodbe na nepogojno kazen zapora v trajanju več kot tri mesece, oziroma zaradi naklepnega kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti, na pogojno kazen zapora v istem trajanju,
- neobstoj pravnomočne obsodbe zaradi katerega izmed kaznivih dejanj zoper uradno dolžnost, javna pooblastila in javna sredstva iz šestindvajsetega poglavja Kazenskega zakonika in
- neobstoj pravnomočne obtožnice zaradi naklepnega kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti.
Zakonodajni postopek v Državnem zboru s predlogom zakona je bil končan, ker ni bil deležen zadostne podpore poslancev (za sprejem novele ZVDZ je potrebna je dvotretjinska podpora vseh poslancev).
V mandatu Vlade, ko je bil predsednik dr. Miro Cerar (18. 9. 2014 - 13. 9. 2018), so poslanci leta 2015 (prvopodpisana mag. Lilijana Kozlovič) vložili podoben predlog zakona (EPA: 483 – VII) kot leta 2013. Poglavitna rešitev predloga zakona je bila zaostritev pogojev za nastop funkcije poslanca oziroma na novo bi se določil institut neizvoljivosti. S spremembo 7. člena ZVDZ se je predlagal dodatni pogoj, ki se je nanašal na nekaznovanost. Pasivno volilno pravico oziroma pravico biti voljen bi po predlogu poslancev izgubila oseba, ki je bila pravnomočno obsojena na nepogojno kazen zapora za kaznivo dejanje, ki se preganja po uradni dolžnosti. Čas omejitve pasivna volilne pravice je vezan na obdobje vpisa v kazensko evidenco. Z dnem izbrisa kazni iz kazenske evidence, bi oseba ponovno pridobila pasivno volilno pravico oziroma pravico biti voljen.
Tudi zakonodajni postopek v Državnem zboru s predlogom tega zakona je bil končan, ker ni bil deležen zadostne podpore poslancev.
Dve pretekli vladi sta torej v splošnem podprli predlog sprememb, ki so jih predlagali poslanci glede zaostritve vstopnih pogojev za določene funkcionarje. Vendar pa do sprejema zakona ni prišlo oziroma se je zakonodajni postopek v obeh primerih ustavil zaradi nezadostne podpore poslancev (potrebna je dvotretjinska podpora).
V mandatu Vlade pod vodstvom Marjana Šarca je glede volilne zakonodaje aktualna prioriteta uskladitev volilne zakonodaje, in sicer Zakona o volitvah v državni zbor in Zakona o določitvi volilnih enot za volitve poslancev v državni zbor, skladno z odločbo Ustavnega sodišča iz novembra 2018 (glede prevelikih razlik v velikosti volilnih okrajev). Tudi koalicijska pogodba Vlade RS iz leta 2018 glede volilnega sistema določa, da je želja in cilj, da je sistem zasnovan tako, da ima volivec odločilni glas ter da politični sistem deluje dovolj operativno in preprosto, da je formacija organov za vodenje države transparentna ter hitra. Pridobitev širokega političnega soglasja glede rešitve, ki bo ustrezno implementirala odločbo Ustavnega sodišča, torej predstavlja prioriteto na področju volilne zakonodaje. Aktualna koalicijska pogodba ne govori več o omejevanju pasivne volilne pravice.
Glede na vse navedeno, mnenja MJU glede volilne zakonodaje, ki izhaja iz stališč in opredelitev vlade iz julija 2014 oziroma iz julija 2016 glede omejevanje pasivne volilne pravice, v skladu z navedenim ni aktualno. Kot smo poudarili že zgoraj je glavni cilj vlade kot tudi ministrstva čimprejšnja uskladitev volilne zakonodaje z odločbo Ustavnega sodišča iz novembra 2018. V skladu s tem je MJU pripravilo predlog sprememb Zakona o volitvah v državni zbor in predloge za spremembe volilnih okrajev glede na primerljivo zastopanost števila volivcev (Zakon o določitvi volilnih enot in volilnih okrajev).
Vse, še druge spremembe volilne zakonodaje, ki niso neposredno vezane na sam volilni sistem in realizacijo odločbe ustavnega sodišča, bodo predmet strokovnih presoj in priprave predlogov po uskladitvi in sprejemu sprememb volilnega sistema v volilni zakonodaji, saj je vprašanje sprememb volilnega sistema izredno zahtevna strokovna in politična tematika, ki zahteva celovito in poglobljeno razpravo, visoko strokovno ter politično soglasje.